银行监管立法舆论倒逼现象研究.docVIP

银行监管立法的“舆论倒逼”现象研究 　　中图分类号：F832 文献标识：A文章编号：1009-4202(2012)03-000-02 　　 　　摘要近年来，有关银行的负面舆论不绝于耳，在新闻媒体和网络舆情的压力下，《关于进一步规范信用卡业务的通知》、《商业银行理财产品销售管理办法》、“七不准”原则等监管规章文件匆匆出台。这种“倒逼”机制不仅在一定程度上与《合同法》、《价格法》、《商业银行法》等大法形成冲突，影响了银行自主经营的权利，也抹杀了平等自愿的合同精神，破坏了监管的权威性，扭曲了市场竞争机制对行业自我完善作用的发挥。本文从法理角度分析了舆论倒逼监管立法的诸多弊端，并提出若干建议。 　　关键词银行业监管法的冲突倒逼机制 　　 　　一、舆论“倒逼”立法之弊 　　负面舆情后各项监管“新规”的出台，体现了银监会在维护金融稳定、保护金融消费者合法权益、规范银行业经营管理方面做出的巨大努力，但总体来说这种倒逼机制弊大于利。主要弊端在于： 　　（一）小法抵触大法，损害银行自主经营权 　　根据企业性质和法的效力，商业银行的经营行为首先应受《民法通则》、《公司法》、《商业银行法》、《合同法》、《价格法》的约束，其次再受银监会各项监管法规的约束。作为以盈利为目的参与市场活动的法人，银行的自主经营权受到法律保护，这其中包括依法开展业务、依法制定非政府管制的服务价格等权利。而银监会迫于舆论压力出台的一些规章文件，赋予了商业银行政策性的义务，不仅在一定程度上损害了银行自主经营的权利，也不符合其上位法的精神。如2012年3月发布的《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》（银监发〔2012〕3号），其中“减费让利”、“贷款利率不得一浮到顶”等要求与《商业银行法》、《公司法》中规定的“自主经营”、“以安全性、流动性、效益性为经营原则”亦相抵触。又如近日热议的“停办存折业务”话题，办存折被舆论涂上社会公益色彩，实际上也是对银行自主经营权和自主定价权的剥夺。 　　（二）新规否定旧规，损害监管的权威性 　　FSAP评估团认为，中国的银行监管独立性不强，监管法规不是太少了，而是太多了。监管缺乏独立性和权威性，在倒逼机制中可见一斑。 　　一是监管责任“被扩大”。 根据《银行业监督管理法》和监管理念，银监会的主要职能是“管风险、管法人、管内控、提高透明度”。然而舆论倒逼使得银监会面临诸多“义务附加”，凡是与银行有关的、公众不满意的事情，银监会都“被”监管责任。“被”责任与监管资源配置不匹配，与法定职权不一致，如果监管不到位，反而会遭到更大的负面舆论。 　　二是原有规定“被新规”。集中体现在法规修订和业务准入上。一些原有的监管法规，频频面临修订或是被新规取代，如《商业银行服务价格管理办法》，2003年公布后又于2012年再次修订并征求意见；一些已获准入的业务，在舆论压力下又被新规甚至一纸通知叫停。这是一种事后的规范，破坏了监管的严肃性。 　　三是新规继续被追问。倒逼本身就是权威丧失的一种表现。经验证明，在一片敦促声中出台的监管法规，往往只能在短期内起到平息舆论的作用，不能从根本上解决问题。如近日“七不准”出台后，中国日报网、《金融观察》等媒体刊登评论文章，认为银监会“没有具体操作方法，没有相应处罚措施”，应该采取“突查或者暗访”等举措。或是新规所禁止事项已成为行业“潜规则”，银行可以采取多种手段绕过规定，难以监管到位。如虽然“七不准”禁止以贷收费，但一些银行推出了普通贷款转作承兑汇票的融资业务，其实是变相的贷款收费。 　　（三）“Regulation”重于“Supervision”，扭曲市场机制 　　根据自由市场理论，价格会在市场调节下趋向真实价值，行业会在自由竞争中走向完善。作为监管部门，“手把手”式的管制（regulation）反而不利于银行业的成长。一是使价格形成机制行政化。除利率、汇率外，银行提供的绝大部分产品不具有社会公用性质，银行享有自主定价权。但目前对银行定价的管制过多，如《商业银行服务价格管理暂行办法》、《商业银行个人理财业务管理暂行办法》等等，较大压缩了银行自主定价的空间。二抑制了金融创新。中国银行业在积极拓展中间业务、寻求盈利模式转变过程中，会伴随不合规现象，也会形成与群众期待（如“跑赢CPI”）的差距。这些问题应当通过市场和司法来解决。如果管制过严，那么市场运行的规则就会扭曲。比如监管者应舆论要求取消银行收费，那么银行出于盈利目的很可能停办该业务，金融创新受到抑制。 　　二、“倒逼”机制之源 　　一方面，舆论能够形成对有关部门的倒逼力量，体现了中国金融市场不断走向民主透明、规范高效的进程；另一方面，在乱问责、乱敦促的背后，也折射出银行、消费者、媒体、市场等方面的几大缺失。 　　一是银行服务理念的缺失。首