重庆地票制度改革现状及发展对策研究.docVIP

重庆地票制度改革现状及发展对策研究 　　【摘 要】为解决城乡建设用地“双增加”的困境，实现土地的优化配置和合理利用，增加农民土地财产性收入，重庆市于2008年开展了地票制度改革。本论文深入探讨地票制度原理及内容，分析其在统筹城乡协调发展中的功效，针对实际实施过程中存在的问题，提出对策建议。 　　【关键词】地票制度；改革；发展对策；重庆 　　一、地票制度概述 　　1.地票含义 　　地票，实际上是一种建设用地指标。它是指土地权利人经本集体经济组织同意的前提下，自愿将其闲置或废弃的农村建设用地按照规定复垦为合格的耕地等农用地，经国土、农业、水利等相关部门验收合格并优先保障当地农村自身发展所需建设用地后，节余的建设用地指标以市场化的交易方式在重庆农村土地交易所进行公开招拍挂，从而转化为可以在重庆市城乡规划建设范围内使用的一种建设用地指标。在符合两规（土地利用总体规划和城乡总体规划）的前提下，地票持有者凭借地票证书可以向当地政府申请将城市周边相应数量面积的农村土地征转为国有土地。 　　2.运行程序 　　按照重庆市地票制度规定，其大致可以分为复垦整治、验收、交易、使用四个环节。 　　二、地票制度改革成效 　　2008―2016年期间，重庆市累计交易地票约13300公顷，成交金额为396.2亿元。改革八年多来，地票制度在耕地保护管理、保护农民权益、提高农民收益、集约利用土地、统筹城乡协调发展等方面的作用日益显现。 　　一是有效保护了耕地。落实了耕地“先补后占”，保证了耕地的质和量，扩充耕地，盘活了农村闲置建设用地资源。二是创新了收益分配机制，科学量化了收益分配比例，确定了在扣除复垦成本后，农户和农村集体经济组织获得的地票净收益按照85：15的比例划分。三是开辟了城市反哺农村新渠道，显现了农村建设用地价值，农户通过申请宅基地复垦参与地票交易，收科入增值数10倍，实现了农村财产性收入的增加，增加了农民的财产性收入和农村集体经济组织收益，也增加了农村基础设施投入资金。四是促进了土地科学合理利用，提升了土地利用管理理念，提高了土地利用效率，发挥了市场机制作用。五是尊重和实现了农民财产权利将农民作为市场经济活动主体，让农民根据自身的住房条件、经济条件等判定自己是否有条件参加复垦，是否参与复垦行为，何时申请复垦完全由农民自主决定。 　　三、地票制度存在不足 　　1. 地票制度改革地位需提高 　　从现有的地票制度改革情况来看，地票在法律上没有明确定义。重庆地票制度改革试验是一项新兴事物，以《关于推进重庆市统筹城?l改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）文件形式批准启动试点的。目前，地票制度主要依据国发3号文、《重庆市地票管理办法》等文件开展具体改革工作。但从法律层面上来看，地票作为一种新型权利形态，《土地管理法》《物权法》等上位法对其并没有明确的规定说明。如仅以国务院、国土资源部及重庆市出台的相关文件为依据推进地票制度改革，则支撑其运行的法制体系不全，无法完全保障农民和农村集体经济组织收益权利。 　　2.地票交易品种需不断丰富 　　地票制度是重庆城镇化快速发展的产物，它实现了建设用地指标在远距离、大范围的空间内的置换，利用城乡土地级差收益这一经济杠杆，缩短了农村和城市土地的价格差距。但随着统筹城乡一体化的发展，城市和农村土地的利用与布局、用途也将愈来愈平衡，可以复垦为地票的建设用地也将日益减少，不断提升的土地集约节约利用水平和不断提高的农村城镇化水平会使城乡差距越来越小。当城乡一体化基本完成后，可用于复垦的农村建设用地必定变少，地票来源势必也会有所减少。因此，为确保地票改革持续健康发展，维持其旺盛的生命力，有必要从地票交易品种的设计上进行改革创新，丰富地票交易品种。 　　3.地票改革市场主体参与程度不高 　　一是从历年地票购买主体类型来看，购买地票的大部分为国有土地储备机构，单纯的市场主体占有率不高。二是目前申请地票交易仍以农户委托区县政府机构这种模式为主，随着农民直接参与经济活动的愿望日益增强，农村集体经济组织和农户作为复垦权益人直接参与交易的诉求会愈益强烈。 　　四、完善地票制度的对策建议 　　1.提升地票制度的法律地位 　　一是争取国家层面更大的支持。地票作为土地发展权，该权利应体现在对土地的开放利用权上。建议修订完善《土地管理法》等相应条款，允许农村建设用地指标入市交易，承认地票是一种新型权利形态，从国家层面上提供地票制度改革的法律依据。同时，建议对宅基地概念、收益等予以明确，将宅基地中住宅建筑占地和宅基地附属的院坝、圈舍等用地一并纳入管理范畴，进一步明确赋予农民宅基地的“收益权”。合理扩大农房交易试点范围，允许宅基地进入市场流转时，农民可以获得流转收益，或者在退出宅基地时依法获得补偿和一定奖励。