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首都城市秩序环境存在问题及政策研究 　　编者按：城市秩序环境建设是一个复杂的系统工程，关乎市民福祉，关乎城市形象，既是城市规划、建设、管理、服务和运行水平的外在表现，也在一定程度上反映出了市民的文明素质和城市的文明程度。北京作为首都，城市秩序环境更是直接关系国家的形象。加强首都秩序环境建设是首都工作的重要职责。首都环境建设办课题组通过对城市秩序环境内涵、特点的研究，对首都秩序环境问题的剖析，提出了加强秩序环境建设的若干对策。 　　一、城市秩序环境概述 　　（一）城市秩序环境的内涵 　　城市秩序环境是指自然人或法人在城市公共空间的社会行为及其客观后果的总和，其构成有四个要素：一是多元的主体。秩序环境主体既可以是在城市公共空间活动的自然人，也可以是法人。二是主体的行为。它是秩序环境的发生源，如果环境主体没有行为发生，环境秩序便无从谈起。三是评判的标准。秩序环境的好与坏，不是凭个别人的主观喜好确定，而是以法律法规和有关政策性规定、约定为准绳。四是客观的后果。环境主体的行为产生的后果无论是正面或负面的，都是客观存在的。 　　（二）城市秩序环境包含的内容 　　1.“五大秩序”提出的背景 　　2005年底，为筹办奥运会，北京成立了市“2008”环境建设指挥部办公室（以下简称“08办”）。08办围绕当时城市环境建设中比较突出的“四乱”问题，即黑车、小广告、无照经营和沿街乞讨问题，开展了全市范围内的秩序整治工作。到2007年，考虑到奥运期间将有大量外国旅游者来京，在整治“四乱”的基础上又增加了整治“非法一日游”的内容。 　　随着秩序整治工作的逐渐深入，治理领域也在不断扩展。08办对各种突出的环境秩序问题进行了更为细致的梳理和分类，从具体的四乱、五乱专项整治扩展为对五大秩序的整治，即整治无照经营扩展为整治市场秩序，整治小广告、流浪乞讨扩展为整治市容秩序，整治黑车扩展为整治治安秩序，整治“非法一日游”扩展为整治旅游秩序，再加上整治交通秩序。这“五大秩序”概括起来就是环境秩序。 　　2.城市秩序环境的分类 　　“五大秩序”的提法延续至今。2011年3月颁布的《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要》明确提出，环境建设的重点是四大环境，即市容环境、生态环境、设施环境和秩序环境。其中秩序环境包括市容秩序、市场秩序、旅游秩序、交通秩序、治安秩序。这五大秩序是从秩序环境主管部门职能分工的角度进行的分类，其优点是便于在实际中开展工作，明确部门职责；缺点则是缺乏逻辑性，“五大秩序”在内容上存在交叉。 　　为科学界定秩序环境，可从秩序涉及的核心要素――环境主体的行为入手，对秩序环境进行重新分类。人的行为可划分为公共文明行为和经营行为、生态行为，再结合市容环境、设施环境、生态环境，可把环境秩序分为公共空间文明秩序、公共空间经营秩序、生态秩序。公共空间文明秩序，主要指与自然人或法人在公共空间的文明行为相关的秩序问题，如随地吐痰、乱涂乱画、乱倒垃圾、乱停车等。公共空间经营秩序，主要指与自然人或法人在公共空间的经营行为相关的秩序问题，如店外经营、无证无照经营、机动车售货、马车售货、非法运营，等。生态秩序主要指社会单位、个人影响生态环境的行为所引起的秩序问题，如企业超标排放污染物、大货车遗撒、建筑工地扬尘、机动车尾气超标等。 　　3.城市秩序环境包含内容的调整 　　“五大秩序”是在筹备2008年奥运会的特殊背景下提出的，具有浓厚的阶段性特点。党的十八大召开后，依据“五位一体”的中国特色社会主义总体布局，为适应北京经济社会发展中出现的新情况新问题，需对秩序环境包含的内容进行适度调整。 　　一是对市场秩序的内涵进行调整。市场秩序的内涵非常丰富，可以大到市场经济秩序，小到某个市场的秩序。筹办奥运时期，市场秩序包括大型市场的经营秩序、食品卫生、市场经营商品的商标保护、涉奥产品的商标保护等内容。把市场秩序放在环境建设这个框架下，应该指自然人或法人在城市公共空间的经营行为所引起的秩序。 　　二是增加生态秩序的内容。北京作为首都，加强生态文明建设关系科学发展，关系人民福祉，关系国家形象。而2012年底前后连续出现的雾霾天气，让北京备受关注。生态环境的改善不仅取决于生态环境建设自身，同时也需要规范人的行为，需要全社会共同遵守环保法律法规，需要改变企业的生产方式和公众的生活方式、消费方式。 　　（三）城市秩序环境的特点 　　1.公共性：城市秩序环境建设的基本目标是为全体社会成员提供安全、整洁、美观、和谐、有序的公共环境。这种非竞争性和非排他性决定了城市秩序环境的公共产品属性。 　　2.综合性：城市秩序环境涉及面广，涵盖内容丰富，所涉及的行为主体多样，管理部门繁多，同时与其他环境建设内容交织。 　　3.动态性：人的行为时时变化，决定了秩序环境突出的动态