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食盐储备管理问题破解与体制机制创新 　　[摘要]不管是老的食盐储备制度的多年实践，还是新的食盐储备制度的重建，都日益凸现出体制性和机制性的缺陷，亟待破解与创新。文章在深入剖析食盐储备管理体制和运行机制问题的基础上，提出建立由中央统一管理，决策层、执行层和操作层相互分离的现代化三级食盐储备管理体制，并构建相互补充和相互联动的纵横协调的立体化运行机制。 　　[关键词]食盐储备；管理体制；运行机制 　　[中图分类号]F251.2　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2009)04-0039-03 　　 　　一、食盐储备管理体制和运行机制的问题剖析 　　 　　2004年我国已勾画出食盐储备制度的整体框架，初步构建起由决策层、执行层和操作层三个层级组成的管理体制，即国家发改委、财政部和国资委三个部门组成决策层，中盐总公司作为执行层，各地盐业公司和国家食盐储备调拨配送中心构成操作层。 　　这种食盐储备管理体制从表面上看似乎很完善，符合公共管理的基本理论要求。但是，如果从每一层级的组织结构和运行机制来分析，它却缺乏严密的逻辑性，存在诸多制度性障碍和体制机制性缺陷。 　　 　　(一)决策机构缺失 　　著名的管理学家西蒙曾说：“管理就是决策。”决策者要进行有效的公共管理，就必须建立一个科学合理的权威组织。然而，我国食盐储备的决策层仅仅是一个虚拟的管理层级，并没有具体的决策组织机构，一旦遇到重大决策问题，就只能简单地由某个行政部门商请或会商其他同级行政部门来决定，储备决策的制定和出台需要较复杂的议程和较长的时间，势必影响储备决策的效率性，难以达到食盐储备管理的预期目标。 　　 　　(二)执行层扭曲错位 　　鉴于公共事务的管理伦理带有明显的社会性和公共性，政府的社会性部门和公共性部门应承担相应的公共管理职责。食盐储备的执行管理属于典型的公共事务管理，所以，其执行层理应由具有社会性和公共性的政府部门组成。但是，在食盐专营制度的背景下，食盐储备执行管理难以突破“政企不分”的制度性障碍，执行层的管理只能由“政企合一”中盐总公司负责，即执行管理部门严重扭曲错位。十几年来食盐储备管理的实践也证明，这种执行层对操作层的管理是低效的甚至是无效的。 　　 　　(三)操作层畸形单薄 　　1　操作业务管理机构畸形。从公共管理伦理的视角来看，操作业务管理机构和各承储主体之间是管理与被管理、监督与被监督的关系。因此，操作业务管理机构与各承储单位之间，必须是各自独立的法入主体，不能存在资本纽带关系，以确保前者对后者实施有效的监管。著名管理学家斯蒂芬?P?罗宾斯指出：“有效的公共管理者应该始终督促他人，以保证应该采取的行动事实上已经在进行，保证他人应该达到的目标事实上已经达到。” 　　另外，在市场经济条件下，政府往往将部分社会公共事务交给市场管理，但市场失灵难以绝对避免，因而需要在政府与企业之间，设立承担社会公共事务管理的组织――政府的特别法人机构。这类机构的特点是服务性和非赢利性，它依靠市场手段，通过契约方式，对当事人进行一定程度的强制性管理，要求当事人遵守承诺。然而，我国食盐储备管理的操作层恰恰缺失了这种“第三部门”，将本应委托给“第三部门”的具体操作业务管理，人为地划拨给“政企不分”的各地方盐业公司和国家食盐储备调拨配送中心，使得承储单位与仓储业务操作管理机构“合而为一”，实行无效的自我监督机制，从而产生食盐储备操作管理的诸多问题。 　　2　承储主体结构单薄。目前，我国食盐储备的具体承储主体，从所有制性质来看，主要集中于国有企业；从行业分布来看，仅仅局限于盐业内部企业；就厂商的运营链条而言，只有掌握食盐垄断经营权的各地方盐业公司和12个国家食盐储备调拨配送中心才能参与。 　　这种承储主体结构显然过于单薄，将符合食盐仓储条件的其他市场主体拒之门外，不但违背市场竞争的公平性原则，还带来承储主体工作效率低下等弊端。 　　 　　(四)缺乏有效的激励约束机制 　　首先，决策层对执行层缺乏必要的规制约束。如果执行层中的各个行政部门失职失责，就只能听之任之。鉴于此，应尽快建立食盐储备的行政问责制。 　　其次，执行层对操作层缺乏有效的激励机制。由于执行层与操作层是委托与代理关系，软预算约束、多重代理关系和信息不对称等问题，必然引发代理人的“道德风险”，因而有必要建立有效的激励机制，提高代理人的工作效率。 　　 　　二、重建食盐储备层级分明的现代化管理体制 　　 　　我国应在借鉴国外灵活而高效的储备经验之基础上，参考经济属性与食盐极为相似的食糖储备管理模式，建立起由中央统一管理，决策层、执行层和操作层相互分离的现代化三级食盐储备管理体制。 　　 　　(一)创建权威的决策管理机构 　　从公共管理层级理论来分析，在