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乡财县管下乡镇国库集中支付模式问题与建议 　　【摘要】当前，乡镇国库集中支付改革正在全国逐步实施。“乡财县管”作为我国乡镇财政管理的主要模式，在保障乡镇财力、规范乡镇财政管理、抑制乡镇债务扩张起了积极作用。本文就“乡财县管”财政管理制度，根据乡镇社会经济发展和财政收支规模等因素，科学设计乡镇国库集中支付模式，并结合云南省乡镇国库集中支付实施情况，反映在改革推进中面临的四个现实问题，最后提出开展乡镇国库集中支付的五点措施建议。 　　【关键词】乡财县管 国库集中支付 预算管理 　　一、国库资金“乡财县管”概况 　　（一）“乡财县管”情况 　　乡镇政府位于我国政府组织架构的末梢，是我国社会治理体系的基石。从1985年起，在“撤社建乡”基础上，按照一级政府一级财政的原则，我国开始建乡镇财政制度。乡镇财政制度对维护基层政权稳定、促进乡镇经济和社会事业发展、加强乡镇财政收支管理等方面起到了积极作用。自1994年起，我国开始实行“分税制”，财力逐步向上倾斜，造成乡镇财权与事权不统一，导致乡镇财政运行举步维艰，乡镇债务负担递增。随着农村税费改革以及农村综合配套改革的不断深入，2006年全国全面取消农业税，乡镇组织收入的职能逐步弱化，自筹财力逐年减少，收支矛盾进一步凸显，使一度陷入困境的乡镇财政再次面临严峻的挑战和考验。为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，实现乡镇财政的可持续发展，2006年7月，财政部在乡镇财政管理方式改革试点经验的基础上下发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，要求“除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管”，至此“乡财县管”改革逐步在全国推广。根据财政部相关文件要求，“乡财县管”在确保乡镇政府管理财政的法律地位不变、财政资金所有权与使用权不变、乡镇政府债权债务不变的基础上，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。截至2011年底，共2.93万个乡镇实行了“乡财县管”，约占全国乡镇总数的86.1%。“乡财县管”已成为我国乡镇财政管理的主要模式。 　　（二）取得的成效 　　1.保障了乡镇财力。农村税费改革后，取消了面向农民征收的三提五统以及屠宰税和除烟叶特产税以外农业特产税，免征了农业税，规范了农村的收费制度，乡镇可支配收入明显减少。实行“乡财县管”后，通过实行转移支付补助手段，提高县级财政对乡镇财政的支持力度，缓解乡镇财政困难。乡镇政府工作重点从日常的抓财政收入、搞项目建设等逐步转移到为辖区提供公共产品上来。 　　2.抑制了乡镇债务扩张。长期以来，乡镇供养人员多，乡镇债务负担重是乡镇无法解困的一个重要原因。实行“乡财县管”后，乡镇财政收支纳入县级财政直接的监督管理，有效地规范乡镇的支出行为，从源头上堵住了乡镇新增“债务”的口子，为控制乡镇债务和供养人员盲目增加做出了制度安排。 　　3.规范了乡镇财政管理。乡镇财政处于财政系统的末梢，存在着管理水平较低，预算执行随意性大，财政监督流于形式等问题。实行“乡财县管”后，乡镇的预算与县级财政预算实现共编，乡镇的收支账户由县级财政统设，乡镇的预算执行在县级财政的监督控制之下，杜绝了“三乱”现象的发生，乡镇支出的预算约束力进一步增强，预算收支行为更加规范。 　　（三）存在的不足 　　1.弱化了乡镇财政预算管理职能。《预算法》规定“国家实行一级政府一级预算”，明确了乡镇财政的预算管理权。实行“乡财县管”后，乡镇预算由县乡共同编制，乡镇预算编制与预算调整除由乡人大批准后，最终还要向报县级财政报批，县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，使乡镇财政预算管理职能弱化，乡镇财政作用无法全面发挥。 　　2.降低了乡镇政府发展经济积极性。实行“乡财县管”后，取消了乡镇政府组织收入的职能，县级财政上收了财权，割裂了乡镇经济发展成果与其财政利益之间的联系，导致乡镇政府抓财政收入的积极性不高，自主发展当地经济的意愿不强，在一定程度上产生依赖县级财政的等、靠、要思想。 　　3.增加了行政成本。实行“乡财县管”后，乡镇财政支出受到县级财政的监督控制。乡镇要完成一项支出，实际上必须通过乡镇和县级财政部门的双重审批，程序增多，无形中增加了行政成本，降低了办事效率。同时，财权集中于县级财政，县级财政对乡镇实际情况难以完全掌握，对于乡镇各项经费分配无法做到精确合理，在一定程度上也导致了事权和财权不匹配，影响了乡镇职能的有效发挥。 　　二“乡财县管”下乡镇国库集中支付模式设计 　　（一）“乡财县管”具体运行模式 　　“乡财县管”改革是在现有政府组织架构不变的情况下，对财政管理方式进行的局部改革，其实质是乡镇财政收支预算管理具体权限在县级财政与乡镇财