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高等教育政策特征分析 　　摘要: 高等教育政策既有一般公共政策的共性,更有自身独有的特性。拉迪斯拉夫#8226;塞 里奇认为高等教育政策具有目标的含糊性与冲突性、执行的复杂性与缓慢性,以及环境变化 的多重效应等特征。塞里奇的高等教育政策观,对我们揭示高等教育政策的本质与规律,以 及提升高等教育政策制定的质量和执行的效益无疑都具有重要的理论意义与实践价值。 　　关键词:高等教育政策;含糊性;复杂性;多重效应 　　中图分类号:G640 文献标识码:A 文章编号:1004-8154(2009)05-0019-03 　　 　　政策科学是20世纪50年代兴起的一门综合性的学科,最初主要是针对公共政策的研究。 随着社会的发展,政策在国家和社会发展中的地位越来越突出,到70、80 年代,随着政策 科学的发展,教育政策研究也从母体的公共政策研究中剥离出来并逐渐发展成为相对独立的 研究领域和分支学科。教育政策学,特别是高等教育政策学还是一个新兴的学术领域,尽管 其重要性已逐渐被学术界认可,而且当前高等教育改革过程中的政策问题也已成为学者们关 注的焦点,但是在研究和分析方法方面还缺乏系统性和有效的理论指引。高等教育政策作为 一种有关教育类的公共政策,它既有公共政策的共性又有不同于一般公共政策甚至基础教育 教育政策的独有特性。因此,全面准确认识高等教育政策的特征,对于深化高等教育政策本 质与规律的研究和提升高等教育政策质量与执行的效益无疑具有重要的理论意义与实践价 值。 　　 　　一、高等教育政策目标,具有含糊性与冲突性 　　 　　高等教育的政策目标与其他公共政策的目标相比,有其自己的特殊性。因为现代大学组 织的最根本使命是培养人,向学习者传递一定的信仰和价值观,进行教养和教育,培养学生 为就业做准备,为接受高一级的教育做准备等。高等教育活动与人的发展直接密切相关,这 是其他政策所不及的。欧洲教育和社会政策协会、欧洲文化基金会的主任,巴黎大学的教授 拉迪斯拉夫#8226;塞里奇(Ladislav Cerych)指出,高等教育政策目标具有含糊性和冲突性,主 要体现在政策目标的多阶段性和多重性[1](p.251-253)。 　　一方面,在很多时候,高等教育政策目标的系统阐述一般分几个阶段进行,而且几个阶 段的主要目标往往不同。例如,瑞典20世纪60年代末70年代初实行了“25/5计划”,即为有 5年或5年以上职业经验的25岁以上的大学报考者提供继续职业训练或回归教育,而不论其正 规教育的背景如何。这个计划“最初是基于经济的考虑,包括把教育作为一种投资和适应经 济对受过教育的人力的需求。但是不久以后,填补代沟却成为此计划的主要目标,再以后, 上述目标又为社会平等所取代”[1](p.251)。由于有关执政党要么不能就较精确的 定义达成一致意见,要么是立法者宁可让各种委员会或筹划指导委员会去详细规定目标,作 为政策实施的第一步,从而导致高等教育政策确立的目标往往是含糊不清晰。 　　另一方面,高等教育政策目标因多重性而导致目标的相互冲突。在现实中,单一的精确 目标不一定能保证更好地实现,而多重的目标往往具有更大的适应性。因为,在许多情况下 ,改革政策的实施所实现的往往是未曾料及的或不期望的目标。例如瑞典“25/5计划”没有 实质性地提高社会经济地位较低阶层读正规学位的学生的比例,反倒提高了进大学只修一门 课程的学生的数量。高等教育政策目标的多重性难免造成目标之间的相互冲突,而这种看似 冲突的多重目标却是政策达成一致所必须的。正如塞里奇所言:“相互冲突的目标之所以不 可避免,其原因正如目标的含混不清一样。因为,如果不是这样,某一政策就不能或难以达 到一致。”[1](p.252) 　　 　　二、高等教育政策执行,具有复杂性与缓慢性 　　 　　塞里奇认为高等教育政策实施之所以困难重重,而必须采取缓慢贯彻的策略,才有可能 达成预期政策目标,其原因在于[1](p.247-255): 　　一是高等教育系统比较复杂,权力分散。“在高等教育系统中,有很多相对自主的行动者, 权威遍布整个结构和各种类型的机构中。”[1](p.247)比如,“在高等教育系统内 部,有法律、建筑、教育、企业管理、物理学、社会学、古典文学以及医学方面寻找自治的 专业人员”[1](p.247)。“即使在中央集权的国家,高等教育作为一个系统或组织 ,也如伯顿#8226;克拉克所说的那样,是‘底部沉重’的,这种情况较之其他社会亚系统和低层 次的教育,则更为明显。”[1](p.247)所以,政策实施变为相互作用,而对政策实 施的分析变为研究各自的相互作用。由于高等教育系统权力的分散,一项政策的执行必然受 到多方面力量的掣肘而难以顺利实施,从而加大了高等教育政策活动的难度和复杂