农村土地三权分置改革要点和展望.docVIP

农村土地三权分置改革要点和展望 　　【摘要】我国正在全面推进农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的改革。三权分置改革对于促进农业农村现代化影响重大、意义深远，使农村经济统分结合的实现形式发生了重大变化。它在坚持农地集体所有制的前提下，旨在加快放活土地经营权，实现农地规模经营的“效率”目标，同时稳定农户承包权，兼顾为农民提供社会保障和生计兜底的 “公平”目标。“三权分置”改革实施的重点是在法律和实施办法上清晰界定所有权、承包权和经营权三者之间的权利关系，建立健全土地产权制度和利用制度，有效落实中央文件和改革精神。 　　【关键词】三权分置 统分结合 农地制度改革 　　【中图分类号】 F321.1 【文献标识码】A 　　【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.007 　　土地制度是农村经济的根基，土地制度的选择是关系农民生计、农业发展和社会稳定的重大问题。伴随我国的工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量流向城镇，发展农村土地的适度规模经营成为必然趋势。为顺应这一潮流，2014年11月，中办和国办发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，正式提出了“三权分置”的改革思路。2016年10月，中办和国办又印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称完善“三权分置”办法），旨在落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。农村土地的“三权分置”改革是新时期中国农村改革的重大举措，对于促进农业农村现代化影响重大、意义深远，本文对此做出分析和评论。 　　中国国情与农村土地制度选择 　　小规模农业是中国农业生产的基本国情，集体经营与农户经营是中国农村经济绕不开的重大关系。中国农村土地的基本国情是人多地少，耕地资源稀缺，人均耕地1.4亩，仅为世界人均耕地面积的40%。相比欧美国家，中国户均耕作土地面积狭小，2亿多个农户户均土地经营规模不足10亩。就单个农户经营的农地面积来看，欧盟是中国的几十倍，美国是中国的几百倍，澳大利亚是中国的上千倍。资源禀赋也决定了中国农业小规模生产的特性。目前在全球贸易一体化的条件下，中国的农产品价格普遍高于国际市场价格。这固然与农业生产成本的不断提高相关，但根本原因是人多地少的资源禀赋决定了我国农产品在国际市场上土地密集型的农产品中不具备比较优势。 　　随着我国快速城镇化的推进，大量的农民进城市打工或迁入城市。2015年，全国农民工总量达到2.77亿人。农村人口则呈持续下降趋势，已经从1980年的7.96亿，下降到2015年的6.03亿。人口分布的这一变化，使得农村人口的人均占有耕地面积上升，为农村土地的规模经营提供了契机。近年来，涌现出的一批种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、龙头企业等新型经营主体，就是在这一背景下产生的。但是，对于中国农村农户经营土地规模的上升，我们又不能做过于乐观的估计。预计到2050年，中国的城镇化达到80%，农村将仍然有3亿人口。即使我们保持了18亿亩耕地，农村人口人均耕地面积仍只有6亩，人多地少的资源禀赋并没有多大改观。届时，万亩以上经营规模的现代农场会在更多的地区出现，但是就全国整体而言，单个农户家庭平均经营的土地规模估计还在百亩左右，小规模农业的基本国情不能从根本上改变。 　　小规模农业有一系列的弊端：家庭分散经营不利于机械化耕作，抗御自然灾害和市场风险能力低，且缺乏规模收益和经济效率。①为了克服小规模农业的缺点，需要重视村社层次的集体统筹经营，这是中国坚持农村土地集体所有制的重要原因。但是，过于强调集体经营又不利于调动农民的积极性，容易产生农户个体激励不足的问题。因此，在中国国情条件制约下，如何在集体统筹经营与农户家庭经营之间找到平衡，兼顾农地经营的规模收益与农户家庭经营的积极性，是中国农地制度设计和改革面临的基本问题。同时，受中国“均平”传统的影响，以及大规模城镇化稳妥推进的考虑，农村土地制度还必须高度重视公平性的问题。 　　中国农村土地经营的“统”与“分” 　　在新中国六十多年的农村发展历史上，从计划经济时代的农村土地集体所有制，到改革开放之后农地集体所有权和家庭承包经营权的“两权分离”，再到目前农地集体所有权、农户承包权、土地经营权的“三权分置”，中国农地制度经历了一系列重大制度变迁。其核心主线是在人多地少的小规模农业的国情制约下，探索集体经营的“统”与?r户经营的“分”恰当结合的制度形式。 　　回顾计划经济时代，在当时特定的历史条件下，农村土地制度过于强调“统”，忽视了“分”。建国初期农业集体化的推行，废除了农地私有的个体农业经济，构建了集体所有、统一经营的农村经济制度。经过19