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我国环保NGO政策议程参和机制分析 　　摘要：约翰?W?金顿的多源流分析框架为分析政策议程设定提供了有力视角，以此考察我国环保NGO在政策议程中的参与，参与内容集中在问题源流中的“焦点”和政策源流中的“软化”，参与方式以非制度化参与和制度化间接参与为主，多源流多要素参与及制度化参与不足。改善环保NGO政策议程参与机制的途径包括：在问题源流中形成政策问题触发机制；在政策源流中形成政策方案开发机制；在政治源流中形成政策软化机制；在三大源流的汇合中形成协调合作机制。 　　关键词：环保NGO金顿；政策议程；参与机制；多源流分析框架 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1672-3104(201I)05-0029-06 　　一、金顿的多源流分析框架 　　20世纪五六十年代，H?拉斯韦尔构建了阶段式的政策过程模型，成为早期政策科学研究的主流范式。在此范式下，研究核心集中于决策阶段，而政策议程阶段并未得到足够关注。社会问题如何成为公共政策问题，政策问题如何从系统议程进入制度化议程，一直未得到有力解释。20世纪70年代以来，受到行为主义的影响，以约翰?w?金顿(John w Kingdon)为代表的一批学者将研究视角聚焦于政策议程研究，并提出了一些有代表性的分析模型。 　　金顿的多源流框架聚焦于政策过程中的议程设定过程，系统分析了美国联邦政策制定过程中议程如何得以确立、备选方案如何得以阐明的问题，从而建立了一套确立议程和阐明备选方案的理论分析框架。它旨在探讨在众多的公共问题中，什么样的问题成为公共政策问题并设定为政策议题、政策方案如何被开发等。金顿认为有两类因素可能会影响政策议程的建立和备选方案的阐明。其一是积极的参与者，其二是议程和备选方案变得显著的过程。通过对两个方面的分析，金顿构建起了多源流分析框架。他修正了垃圾桶模型的“问题、解决方案、参与者和选择机会”四大源流，提出了“问题源流、政策源流和政治源流”三大源流。 　　首先，问题源流是阐释政策问题被确认的过程，即“政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是在另一问题上”。指标、焦点事件及项目反馈这三种机制使问题引起关注。一是一种情况存在与否及重要程度可以用一系列指数来反映；二是一些重大事件或危机事件经常能够导致对于某个问题的关注；三是从先行项目中所获得的反馈，可以推动对问题的关注。 　　其次，政策源流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，或者说是许多可能的政策创新举措在范围上被缩小至受到重视的较少几个政策建议的过程。这个过程大多是在专业人员共同体中发生的。政策共同体由某一特定政策领域中专业人员组成，例如政策企业家、国会委员会成员、官僚、学者、思想库中的研究人员，他们会利用各种机会力争自己的政策建议能被政策制定者采纳。这些共同体可能结合得很紧密，也可能相当分裂。政策建议被采纳取决于技术可行性、与主导价值观的契合程度、普通公众及专业化公众的支持等。 　　最后，政治源流是指对问题解决产生影响的政治过程，独立于问题源流和政策源流。它包含公众情绪、压力集团之间的竞争、政府的变更、意识形态等因素。政治源流中的各种力量在实践中并不均等，国民情绪与其他因素(如选举)的结合可以对政策议程产生重要的影响。政策建议如果与公众情绪相一致，能够得到利益集团的支持，并符合立法机构或行政机构的倾向，就更容易进入政策议程。 　　金顿认为这三个源流相互独立，互不相交。但是这些分离的源流在关键的时刻汇合在一起，即解决办法与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量相结合，这个时间点就是所谓的“政策之窗’。当三个源流汇合到一起时，政策之窗就打开了。政策之窗是政策建议的倡导者提出其解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会，持续时间较短，一些可以预测(年度财政预算)，一些则无法预测(危机事件1。如果三种源流通过政策活动家而结合，那么政策问题进入政策议程的机会将显著增加。 　　金顿的多源流分析框架是对政策阶段分析框架的发展和深化。哈罗德?拉斯维尔的政策阶段框架比较系统地描述了一个政策的历时过程，但对于政策议程的设置并没有进行系统探讨。这一问题在金顿的《议程、备选方案与公共政策》一书中得到了深入研究，从而将公共政策阶段分析向前推进了一步，拓展了阶段分析的研究视阈，为我们解读政策议程设置阶段参与者的行为提供了分析的视角。鉴于民间环保NGO是当今中国数量最多最活跃的民间组织，而且NGO对公共政策的参与最为显著的表现也是在环境保护领域，因此，本文尝试用多源流理论对我国环保NGO在公共政策议程设置中的政策参与进行考察。 　　二、中国环保NG0政策议程参与机制分析 　　(一)环保NGO及其参与政策议程的现状 　　我国正式注册的环保非政府组织主要有四种类型：政府部门发起成立