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旧城住区生态改造中公众有效参和制度保障体系研究 　　摘 要：在中国建设生态城市的背景下，旧城住区生态改造工程建设是必然面临的问题。要实现旧城住区生态改造工程的最佳效益，就必须建立基于工程全过程的公众参与机制。要促进旧城住区生态改造公众的有效参与还需要从制度层面着手，建立一套有效的保障体系是旧城改造生态目标达成以及公众参与有效性持续提高的关键。 　　关键词：公众参与；旧城住区；生态改造 　　中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0151-03 　　随着中国经济的快速增长，人口众多与自然资源紧缺的矛盾日益突出，可持续发展成为城市建设的必然选择。中国生态城市建设已经取得显著成效，但仍需加快建设的步伐，以全面实现生态市建设最终目标。目前旧城住区改造的重点聚焦在旧城区危旧房改造领域，对于旧区生态改造的涉及还很少。国内外很多成功案例的共同特点就是鼓励公众的积极参与。在迅速发展的城市建设过程中，旧城住区生态改造中的公众参与，己成为改造工程优化决策和顺利实施不可或缺的重要内容。 　　一、国内外研究概况 　　在多数情况下，公民参与是必需的，但以何种方式、在什么时候以及在何种程度上引入公民参与却是由公共管理者掌握的。Thomas[1]教授提出了一种随机性的分析模型――有效决策模型，解释政府应该在什么时候、以什么样的方式吸引公民参与。与此类似，诸大建[2]教授（2007）等也认为政策分析主要受政策质量和公众接受两个方面的制约，进而提出“公众参与的程度和范围应取决于不同的政策要求”。公众参与决策过程本身存在着包容性原则（尽可能地实现政治平等）与理性原则（理性的决策过程）之间的矛盾。实际上由于公众的有限理性，在某些公众参与途径下，参与的人数越多可能导致决策的效率越低，决策结果越不理性。刘淑妍[3]（2007）等利用利益相关理论建立了城市管理公众参与主体研究框架，界定出适当的公众参与的主体。关于公众参与途径的研究也取得了一定的成果，根据参与方式的不同，总结归纳出一系列的参与途径。然而在实际中公众有效参与还具有一些局限性和制约因素，包括参与主体的意愿和能力等，因此公众参与保障体系研究已成为下一步研究的重点方向。 　　二、公众参与的目标与路径设计 　　1.公众资源系统改善目标 　　公众参与旧城住区生态改造建设，是基于公众行为的利益导向性原则，即有利于公众的个体发展，公众才能主动参与。旧城住区生态改造工程的好坏与公众的利益是最直接相关的，公众参与的基本动因就是指公众资源系统的优化，包括追求合理的自然资源改善、经济资源回报、社会资源回报和环境资源回报。本文设计了旧城住区生态改造工程中的公众资源系统改善目标（如下页图1所示）： 　　2.公众全过程参与路径 　　在旧城住区生态改造过程中，公众参与应贯彻到项目的每个阶段。在立项阶段，政府要听取公众的改造意见，征询旧区居民意愿。这一阶段公众可以通过宣传、培训、问卷调查等参与到改造中，也可以通过听证会、投票、媒体宣传和公示等把自己的想法与政府、专家和企业进行沟通，表达自己的利益诉求。在项目实施阶段，公众参与是整个参与环节中比较重要的阶段，因为在前期达成的方案在实施阶段可能会遭到开发商变相实施，导致公众利益被侵犯。这一阶段的公众参与主要是通过培训、公示、公众监督、第三方监督以及成立公众代表小组参与到具体的实施过程中，以更好地监督改造能按原方案执行，维护公众利益。在改造的最后阶段也就是评估使用阶段，公众参与主要是通过第三方评估、利益相关者满意度调查等实现。 　　三、公众参与限制性因素分析 　　公众虽然有其参与旧区改造项目的动力，但还存在很多现实的问题。本文总结了较为突出的几项限制公众有效参与旧区生态改造的因素进行了阐述。 　　1.法律制度保障方面 　　政府虽然已开始转变观念鼓励公众参与，但目前在制度上并没有全面放开，只是在事前调研与事后公示等阶段有公民参与，公众参与程度并不高。中国现行的有关法律中并没有对旧城住区改造过程中公众参与的主体选择、参与方式、如何组织公众参与、法定程序及效果评价等内容作具体和强制性的规定，导致地方政府操作上随意性很大。信息公开制度、公众意见征询制度等公众参与辅助机制欠缺完善，也使得公众参与程度与效力受到影响，在改造方案的制定与执行过程中公众参与得不到充分保证[4]。有关公众参与的法律法规还处在初步摸索阶段。 　　2.公众参与意识与能力方面 　　从中国客观事实上来看，公众对于与自身利益不太相关的旧区改造等事务一般缺少参与的热情。另外，政府很少关注公众参与旧城住区生态改造意识的培养与宣传，公众也常常存在 “搭便车”的心理，希望能够通过别人的参与就能使自己分享目标利益，减少自己参与的成本或风险[5]。这些都在一定程度上成为了公