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贫困县考核机制创新和提升路径 　　摘要：针对扶贫开发工作的考核，我国经历了从“项目考核”到“贫困县考核”的转变历程。以制度文本为对照，以考核机制的直接作用对象――基层干部为问卷调研对象，可以发现，贫困县考核机制的贫困县考核指标体系设计较为合理恰当，实现了分类考核；考核实施方式较为有效，实现了多主体参与；考核结果运用适度、得当。但仍然可以从考核体制、考核指标、考核程序和结果运用四个方面实现提升。 　　关键词： 贫困县；考核机制；机制创新 　　一、考核体系：从“项目考核”到“贫困县考核” 　　自1986年以来的相当一段时间，中国扶贫管理奉行的是所谓“项目制”（渠敬东. 项目制：一种新的国家治理体制[J]. 中国社会科学，2012，05：113-130+207）管理机制，即中央财政预算通过设立专门扶贫专项资金（ 也就是财政预算中“专项转移支付”部分），然后根据行业归口拨付各部委，由各部委掌握扶贫资金的分配权。同时，中央财政掌握其中部分专项资金，灵活拨付行业部门或者直接拨付贫困地区。相应的，根据这种“项目制”的扶贫治理体系，产生了各种各样关于扶贫项目的考核办法，以此为核心形成了扶贫开发工作的“项目制”机制。项目制考核机制下，主要考核扶贫资金本身使用，重点在于项目本身，即某一重点事项，通过强化项目本身的规范要求，提高扶贫资金的使用效率。但是，由于基层政府的很多事务都是综合性的，贫困地区尤为如此，而“项目制”下项目管理也较为严格，为了能够争取更多的专项扶贫资金实现基层政府的治理目标，扶贫项目产生了项目虚设、项目重叠、项目嵌套等常见乱象。同时，因为“压力型体制”（荣敬本. “压力型体制”研究的回顾[J]. 经济社会体制比较，2013，06：1―3）和“政治锦标赛”（周飞舟. 锦标赛体制[J]. 社会学研究，2009，03：54―77+244）的存在，地方官员出于升迁动机，脱离实际情况盲目追求扶贫资金和扶贫项目，反而导致贫困县内部产生了新的贫富分化。虽然我国通过持续不断的投入，取得了良好的减贫效果，但究其扶贫考核体系本身，却有待提高。 　　2012年，基于《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》，国务院扶贫办制定了《扶贫开发工作考核办法》，表明中央已经认识到“项目制”扶贫治理体系的缺憾，逐步开始推动扶贫考核体系的转型，明确规定了扶贫工作考核的对象是“28个有扶贫开发工作任务的省；有扶贫开发工作任务的市（地、州、盟）；集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县（东部为省定重点县）和享受重点县待遇的县”，实现了将贫困治理考核的对象由“扶贫项目”转变为“贫困地区地方政府”。 　　2013年11月，十八届三中全会明确指出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。2014年1月，两办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，在扶贫攻坚六项机制改革中明确了要改进贫困县考核机制，并提出了4点指导性意见：“由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上”。2014年10月，中组部、国务院扶贫办在《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》中，从操作层面对改进贫困县考核工作提出了9点更为具体的意见：1.从贫困县实际出发考核发展实绩；2.突出发展导向；3.合理设置经济发展的考核指标；4.把扶贫开发作为社会经济发展实绩考核的主要导向；5.注重对减贫脱贫紧密关联的民生改善、社会事业发展情况的考核。6.强化生态环境保护情况的考核。7.把党的建设纳入实绩考核。8.改进考核评价方法。9.强化考核结果运用。 　　各省根据中央层面的文件，也制定了相应的贫困县考核办法。以甘肃省为例， 2013年，甘肃省出台《甘肃省扶贫攻坚工作业绩考核评价办法》 （甘办发〔2013〕99号），根据贫困程度、扶贫难度，对58个集中连片特困县市区和17个插花型贫困县市区按同一考核指标赋予不同权重的方式制定指标体系。并且建立了平时考核和年度考核相结合的动态考核机制。2014年10月，甘肃省又专门出台了《甘肃省扶贫开发工作重点县工作考核办法》，对先前的办法进行了修订。2015年7月，甘肃省委组织部、省扶贫办深入领会中央和省委关于精准扶贫的新精神新要求，出台了《关于全省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩的考核办法》，对考核机制进行了完善。 　　总的来看，各地贫困县考核体系的转型实现了从“项目考核”到“贫困县考核”的转型，至此，我国基本形成了较为全面的贫困县考核体系。 　　二、创新效果：基于基层干部的视角 　　为