湘江流域协同治理缺失分析和因应之策.docVIP

湘江流域协同治理缺失分析和因应之策 　　摘 要：湘江流域对于沿江居民生活生产至关重要，然而其污染状况堪忧。20世纪70年代中后期开始的湘江治理可以大致分为治理萌芽时期、治理推进时期、实质治理时期。由于协同治理的缺失，治理进程缓慢，治理效果不容乐观。协同治理困境的成因可以从公共资源、治理主体、管理体制、治理政策四个方面展开分析。为推进湘江流域协同治理，建议各利益相关者提高认识，协调统一；成立湘江流域管理机构，纳入多元主体；提高政策制定科学性，完善政策内容。 　　关键词：湘江流域；利益相关者；协同治理 　　作者简介：刘春湘，中南大学公共管理学院NPO研究所教授，管理科学与工程博士（湖南 长沙 410083） 　　李 乐，中南大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410083） 　　湘江是长江七大支流之一，流域面积9.47万平方公里，其中，湖南段8.5万平方公里，占全省总面积的40%以上。湘江流域沿江分布着永州、郴州、衡阳、娄底、湘潭、株洲、长沙、岳阳等8市，沿江人口达到4000万，占湖南省人口总数将近60%。湘江水域集饮用、灌溉、渔业、航运、纳污等多功能于一体，以湘江干流为饮用水源的人口约2 000万人。早在2008年，流域内GDP就占到了全省75.2%，工业增加值占全省76.4%。{1}湘江流域的重要地位举足轻重，其污染现状却堪忧，其治理成效也不容乐观。早在20世纪70年代初，湘江流域就出现重金属超标现象并因此停水。进入21世纪，水污染事件频发，数万甚至上百万民众用水、饮食受到威胁，直接反映出湘江流域污染的严重性，给居民日常饮食带来了极大隐患。2011年湖南省人民政府出具的《湖南省湘江流域生态环境综合治理规划》明确指出“湘江流域水环境受污染现象严重”。伴随着湘江流域的污染，其治理也步步紧跟，本文对其治理进程中的问题进行了一定思考，基于利益相关者协同治理，提出政、企、民协同治理是湘江流域治理的出路所在。 　　一、利益相关者协同治理概述 　　利益相关者协同治理是布莱尔基于利益相关者理论的发展、针对传统公司治理中“资本雇佣逻辑”或“股东至上主义逻辑”而提出的公司治理新模式。在湘江流域治理中，该理论具有很大的适用性。 　　利益相关者理论基于公司治理的研究而来。SRI于1963年将利益相关者狭窄地界定为“企业持续生存所必须倚赖的群体”；弗里曼定义了广义的利益相关者，即“那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”{2}。本文采纳更加符合现代治理观念的广义界定，其中“企业”可以替换为其他组织或事务。根据现有研究，公司治理中的利益相关者包括股东、债权人、职工、经营者、供应商和用户等等{3}。涉及到湘江流域及其治理的利益相关者包括政府（中央政府和地方政府，政府内各个部门），沿江企业（尤其是用水量较大、排污较多的企业），民众（公民个体以及公民所组成的各类社团、民间组织等）。 　　“治理”一词首次出现于1989年世界银行概括欧洲情况时使用的“治理危机”，此后便广泛地用于政治发展研究中。“治理”尚没有形成一致的概念，全球治理委员的界定比较具有代表性和权威性，认为治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”{4}。蕴含了政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动之义。格里?斯托克总结了五种主要观点：治理意味着来自政府又不限于政府的机构和行动者的总和；治理意味着社会经济问题处理过程中界限和责任的模糊性；治理意味着集体行动中的各机构之间存在着权力依赖；治理关乎行动者之间形成的自发性的自治网络；治理意味着处理事务不必然依赖于政府发号施令或运用权威，而认为政府能够运用新的工具和技术来掌舵和指引。{5}这些观点基本上体现了治理的基本特征。湘江流域治理需要广泛的利益相关者共同参与，需要政府、企业、民众形成综合性治理网络，通过合作与互动，实现功能互补。 　　利益相关者协同治理强调组织与其利益相关者之间的密切联系和相互作用，认为与组织有关的利益相关者应当共同参与到组织治理中。该机制在公司治理研究与实践中运用广泛，也逐渐联系到公共事务治理中，在湘江流域治理中的运用包含了以下要义：第一，治理涉及的利益相关者均是治理的主体，在湘江流域治理中的作用不容忽视；第二，利益相关者（也即各主体）在治理中应当相互协调与合作，发挥比单个主体行动效果之和更大的成效；第三，湘江流域治理中的利益相关者涉及了政府、企业、民众，在一定程度上体现了政社互动，是政社关系良性发展的体现；第四，利益相关者协同治理提供了理念指导，各项制度设计、政策方案均当以此为基点。 　　二、湘江流域治理沿革与困境 　　湘江治理从20世纪70年代中后期开始提上日程，至今已经经过三十多年，然而湘江污染的遗留仍然存在，治理的效果不容乐观，继续污染的可能性也