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观念制度和绩效一个分析框架 　　[摘 要]加强和创新社会管理是推进当代中国经济社会协调发展、进一步转变政府职能的重大战略和目标选择。观念变革是引领社会管理职能创新的根本导向；制度重构是实现社会管理职能创新的重要保障；绩效评估是推动社会管理职能创新的核心动力。 　　[关键词]社会管理；观念变革；制度重构；绩效评估 　　中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013 　　党的十八大报告明确指出，加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证，必须从维护广大人民根本利益的高度加强和创新社会管理、推动社会主义和谐社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制[1]。这一科学论断在我们党的历史上把加强和创新社会管理的地位和作用提升到了新的高度，标志着我们党在新的历史起点上对构建社会主义和谐社会、加强社会体制改革的新的自觉。在当代中国，对于加强和创新社会管理，政府发挥着不可替代的作用，是社会管理创新的核心主体。因此，加强和创新社会管理，关键是推动政府社会管理职能创新。本文旨在为社会管理职能创新提供一个分析框架，以期对该领域的理论研究和实践探索有所裨益。 　　一、观念变革：引领社会管理职能创新的根本导向 社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量。”[2]（P40）同样，观念变革是政府社会管理职能创新的推动力和导航器，是引领社会管理职能创新的根本导向。近些年有些地方的社会管理创新实践取得了预期的成效，如珠海“一主一体三化”社会管理创新模式构建了党委、政府、社会三者有效共治的社会管理体系[3]，有的则成效不佳，这与观念上的问题密切相关。 　　而社会管理观念上的一个主要问题是，有的地方政府及部门对社会管理的职能和目标不甚明确或存在认识上的偏差，往往把加强和创新社会管理理解成“为经济建设开路”，认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的，进而否定社会管理具有相对独立的地位和价值。“这种只注重经济建设、忽视社会管理的认识和做法，最终形成‘一条腿长、一条腿短’的畸形社会发展格局。”[4]有的基层政府认为创新社会管理就是加强社会管控，谋求僵化的、片面的、短暂的社会稳定，实践上逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制，这混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，实质上降低了社会管理的地位。从实践上看，持有这种看法容易将社会管理的事务当成社会稳定的事务进行处理，导致简单的社会事务复杂化、平常的事务升级化等现象发生，降低了政府社会管理的权威性和公信力，不可避免地造成干群冲突、官民对立，引发各类社会群体性事件。还有的社会管理实际工作往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失。反思这些结果和现象不难看出，观念滞后或错位是导致社会管理职能创新不佳或扭曲的重要根源之一。强管控、弱服务和重行政、轻法治是当前社会管理过程中的普遍现象。事实上，政府在社会管理创新过程中遭遇的各种阻力及困境说到底是观念的束缚和障碍，即政府难于突破传统社会管理观念的窠臼。 　　加强和创新政府社会管理职能必须推进观念更新，矫正社会管理的价值导向，树立十大意识[4]。一是人本管理意识。人本管理是现代管理的基本理念，它突出强调人在管理中的中心地位，坚持以人为管理价值的核心和管理活动的本位。社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。由此可见，人本管理是社会管理的根本目的取向。二是社会本位意识。“作为社会管理和社会建设的核心价值，社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格。”[5]因此，权利本位是我国社会管理的核心目标取向。“在实行市场经济和民主政治的社会里，公民权利是构成社会关系的一个本位性要素，尤其是相对于政府权力，公民权利是首要的、本位的。”[6]所谓权利本位，是指社会管理的各项活动要以实现、维护和彰显公民的各项社会权利为旨归。必须矫正一个认识误区，即以为创新社会管理就要扩张政府权力，就是要想方设法把人“管紧、管牢、管死”。应做到切实保障民权，着力改善民生，积极维护民安。三是服务优先意识。从一定意义说，服务是社会管理的根本宗旨和核心取向，即便有管理也应该以服务统领管理、寓管理于服务之中，必须把服务置于社会管理创新的优先地位，增强管理人员的服务优先意识。四是公共治理意识。社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，实现从传统的社会管理到公共治理的转变，“把本着‘为民做主’和‘替民做主’的思想来制定自以