项目融资租赁和政府投资项目业主虚位研究.docVIP

项目融资租赁和政府投资项目业主虚位研究 　　摘要：通过项目融资租赁模式，政府让渡产权给出租人完成项目建设，既可以确立出租人为独立于政府之外的项目业主地位，又可以满足政府拥有项目使用权服务社会公众的需求，实现业主“实位”。期望这一设计能为政府投资项目建设管理模式研究提供参考。 　　关键词：政府投资项目；业主虚位；产权；项目融资租赁；主体职责 　　中图分类号：F2721 文献标识码：B 　　收稿日期：2013-09-12 　　作者简介：夏立明（1960-），男，天津人，天津理工大学管理学院教授，研究方向：工程项目管理、供应链金融；郑君君（1988-），女，河北保定人，天津理工大学管理学院研究生，研究方向：工程项目管理。 　　一、引言 　　在政府投资项目中，政府作为项目的决策、投资、建设管理主体，担负着业主职责。由于政府集项目的“投资、建设、监管、使用”于一身，不但面临着巨大的财政压力，而且在工程指挥部型（临时一次性业主）、基建处型、和专门机构型（事业单位）这些典型模式中，政府不具备专业的项目建设管理能力，直接委托行政代理部门负责项目的建设，导致投资失控，并且由于各主体的职责划分不明确，推诿责任和腐败的现象频频发生。 　　随着《国务院关于投资体制改革的决定》的贯彻实施，代建制改善了政府“四位一体”的局面，但由于我国法律不承认代建单位的业主地位，其也不具备真正的业主权利。由于明确业主主体地位是有效管理政府投资项目建设的前提，而政府虽然作为业主进行项目的投资，但是因其自身职能的特殊性无法直接管理项目，现行体制下通过委托一方代理其履行业主职责。然而由于政府投资项目公有制特征的约束和政府对代理方授权的种种制度限制，委托代理的激励问题得不到有效解决，并且即使代理方尽职尽责，也无法拥有法律承认的业主地位，由此导致的业主虚位是政府投资项目管理亟待解决的关键问题。 　　二、文献回顾 　　目前我国对于政府投资项目业主的主体职能的研究主要集中在建设管理模式的问题，单纯谈政府在项目中主体地位的文献比较少。陶寅生（2008）在分析发达经济体政府投资工程管理体制的基础上，提出我国可以借鉴的管理方式，力求集中化、专业化、市场化的管理。刘芳（2011）受新加坡政府投资工程管理模式变迁的启示，提出完善我国政府投资项目管理模式，包括使政府从以往的项目的直接生产者、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者的角色转变。 　　而在政府投资项目建设模式的研究中，大多数集中于代建制模式，很少有文献针对性提出业主虚位这一问题。尹贻林、严玲（2003）政府投资项目组织管理和监管的运行机制方面探讨了我国实施的代建制模式，指出为避免代建制的运行中出现效率低下、权责不明的问题，要建立政府投资项目良好的监督体系。严玲、赵黎明（2005）分析了政府和代理人之间的委托代理关系，指出这种业主行政代理模式无法解决代理人的激励问题和代理人对建设方的监督，从而指出实施代建制模式的市场潜力。陈关聚、张鹏（2010）从实施代建制的必要性入手，提出基于EPC的政府委托三级代理模型，提倡通过政策建立监督激励机制以完善代建制。李军、崔淼、刘江（2007）基于分权理论和授权理论分析了代建制的两种模式，比较了两者的优缺点。 　　对于利用产权理论来分析政府投资项目的研究更加匮乏。学者多注重国有产权的分配和企业的产权结构分析。叶波、刘澄（2005）从约束与激励制度设计的角度问责了国有产权代表。丁友刚（2011）围绕国有企业的产生、发展和问题，回顾了政府控制产权激励不足和政府过度干预两个问题的思想演进及民营化和部分民营化的政策演进。 　　委托代理在政府投资项目建设模式的研究中占有举足轻重的地位，而如何解决业主虚位这一关键问题，深入的研究比较匮乏，没有方向上的指导与路径的创新。基于此，本文从产权理论出发，分析产生业主虚位问题的根源，并探寻政府产权的改革途径，分析项目融资租赁方式在理论和实践上的可行性，促进政府投资项目建设主体职能真正落实到位，实现政府投资项目业主的专业化管理，并为政府投资项目的建设模式研究提供新思路。 　　三、基于产权理论的业主虚位分析 　　德姆塞茨（H. Demsetz，1967）对产权的定义是：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”；“产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”；“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。这个定义在西方被广泛引用，他从产权功能的角度对产权做出了解释，强调产权可以用来协调人们的社会关系。菲吕博腾、配杰威齐（2003）总结了各位产权经济学家的理论，认为“产权不是人与物的关系，而是由于物的存在和使用而引起的人们之间的一些被人认可的行为关系，社会上盛行的产权制度便可描述为界定