税收征收管理法和行政强制法冲突和协调.docVIP

税收征收管理法和行政强制法冲突和协调 　　[内容摘要]《税收征收管理法》关于行政强制的相关规定与《行政强制法》存在诸多的冲突，损害了行政强制立法的统一性，不利于税务行政强制的有效实施。为顺应《行政强制法》新理念、新规定，应对《税收征收管理法》修改完善，即在法律概念使用上用行政强制措施替换税收保全措施；整合税务行政强制实体规定；原则上取消税务行政强制程序规定；重新定位税收滞纳金性质、功能并改滞纳金为利息等措施。 　　[关键词]税务行政强制；强制措施；强制执行 　　在税收征收领域，为保障税款足额入库，切实满足公共财政与经济社会发展需要，税收征管立法早在1986年就规定了税务行政强制，后又于1992年、2001年经历两次重大修订，形成了较为完善的税务行政强制制度。总体上来看，当前的税务行政强制制度保证了税收征收目标的顺利实现，也体现了对税务行政相对人基本权益的合理维护。但随着《行政强制法》（以下简称为《强制法》）的颁布施行，《税收征收管理法》（以下简称为《征管法》）与《强制法》在行政强制的诸多规定方面产生了冲突，这不仅带来了立法体系内部的矛盾和不协调，而且使得税务行政强制制度在实践运行中引发了诸多的社会问题。为了实现法律体系内部的协调和保障制度的有效运行，从法理层面正确厘清《征管法》与《强制法》二者之间的关系，实现二者在行政强制规范配置层面从冲突走向和谐，具有十分重要的理论和实践意义。 　　一、问题意向：《行政强制法》颁布实施带来的立法冲突负效应 　　在成文法世界里，法律冲突是一个永恒的话题，这不仅是由于同一事项可能有不同的立法机关进行规制，而且可能因为新的系统性单行立法的制定对旧的分散立法所带来的冲击，《强制法》与《征管法》之间发生的冲突即属此类。 　　从立法的实体配置来看，《征管法》为确保税收及时足额入库、促进税负公平原则以及量能负担原则的实现，授权税务机关可以对违反税收缴纳义务的行政相对人实施行政强制，以期通过物理强制力量实现税收征收目的，并且就税务行政强制的实施主体、条件、范围、方式、程序、救济等进行了系统化的明确规定，这些规范为保持稳定的税收秩序和必要的征收效率提供了强有力的制度支持。而《强制法》主要是针对行政强制进行的专门性、系统性立法，是关于行政强制的一般性法律规范，不仅对行政强制的设定进行了限制与规范，而且具体规定了行政强制的基本原则、种类、条件、实施程序、法律责任等，一方面有利于保障行政机关依法履行职责，另一方面突出了对公权力的监督和对私权利的保护。就《征管法》与《强制法》在行政强制的具体内容规定来看，认真加以检视和审思，应该说二者之间的冲突是全方位的。 　　关于立法冲突的解决，我国《立法法》对此进行了详细的规定：不同位阶的法律规定不一致，“上位法”优于“下位法”；同一机关制定的法律规范性文件，“特别规定”优于“一般规定”，“新的规定”优于“旧的规定”；法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，由全国人民代表大会常务委员会裁决。据此分析考察《强制法》、《征管法》、《税收征收管理法实施细则》之间的适用关系：从法律规定的位阶来看，《强制法》与《征管法》都是由全国人大常委会制定的法律，《税收征收管理法实施细则》是由国务院制定的行政法规，若后者与前两者关于行政强制的规定不一致，后者不得适用；从新旧规定的角度来看，最近修订的《征管法》于2001年5月1日起施行，《强制法》于2012年1月1起施行，后者是关于行政强制的新规定。由于《征管法》中的行政强制规定系针对税收征收领域作出的特别规定，而《强制法》则是针对一般性行政管理领域作出的普遍规定，前者是关于行政强制的特殊规定，因此若两者之间存在同一事项不一致的规定，需要报全国人大常委会裁决。 　　从上述分析来看，对于《强制法》与《征管法》之间存在的法律冲突现象，如果不能够及时进行立法解决的话，无疑将会给税务执法实践带来尴尬难题，因为在《行政强制法》生效之后、冲突问题解决之前的期间，税务机关虽然面对两部适用税务行政强制的法律，但由于需要报送全国人大常委会裁决而不能够直接适用。特别是程序性规定，可以说其不一致情况更为严重，这种法律适用的不确定性已经导致了税务行政强制执法实践陷于无所适从的局面。 　　二、审思与检讨：《征管法》与《强制法》之冲突的现实样态 　　（一）法律概念使用层面的冲突 　　法律概念是在法律文本中对法律现象的抽象性描述。若对同一法律现象或性质类似的法律现象使用不同的法律概念，不仅会引起学界不必要的逻辑论证和多余的研究讨论，而且容易给执法者和行政相对人带来具体应用上的错觉，并进而影响法律的实施效果。作为《征管法》中重要法律概念的税收保全措施与作为《强制法》中核心法律概念的行政强制措施称谓不一致，带来了理论和实践的诸多困惑和不便。