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特色小镇发展和我国基层建制改革研究
特色小镇发展和我国基层建制改革研究
摘要:特色小镇发展离不开所依托基层政府的重要作用,但在实践中,却普遍面临着政府职权有限、行政层级繁琐、治理水平不高等问题。破解这一难题的核心在于,需要重新审视小城镇发展与基层建制演变之间的关联。从历史视角出发,梳理我国一百多年的基层建制演化历程发现,我国基层建制遵循着“性质―规模―层级”的演化逻辑,即当城镇偏重社会职能时,基层建制的规模缩小、层级增加;当城镇偏重经济职能时,基层建制的规模扩大、层级简化。针对当前我国特色小镇发展特点和要求,应因地制宜地考虑各城市行政体制特点,进一步强化基层建制的职权,为特色小镇发展提供体制助力。
一、问题的提出
近年来,特色小镇呈星火燎原之势在全国各地不断拓展。尽管特色小镇主要关注产业经济的特色发展,但仍不能忽视地方政府的支撑作用。其中,乡镇作为最基层的一级建制①,其管理对特色小镇的发展尤为重要。
(一)政策的要求
特色小镇与基层建制的关系问题,已在我国近期颁布的政策中涉及。《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号)提出目标到2020年在全国培育1 000个左右各具特色富有活力的特色小镇;此后,《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)又提出,特色小镇与特色小城镇之间的区别在于是否是“建制镇”,指出“释放美丽特色小(城)镇的内生动力关键要靠体制机制创新”、“深入推进强镇扩权,赋予镇区人口10万以上的特大镇县级管理职能和权限,强化事权、财权、人事权和用地指标等保障。推动具备条件的特大镇有序设市”等要求,这就表明,特色小镇发展需要基层建制的相应改革与创新。
(二)学术的关注
从近期学术界相关研究来看,一是从产业经济角度研究特色小镇的经济治理,将特色小镇视作一种产业空间组织形式,[1]认为特色小镇的诸多做法是开发区治理的突围转型,可以作为未来开发区模式转型升级的经验。[2]二是从治理体系现代化的角度研究如何建设特色小镇,认为特色小镇是一种新型社会治理模型,[3]是不同地方政府间治理协同的过程,既要纳入国家战略,又要尊重地方政策创新的成果。[4]提高特色小镇的精准治理能力,需要推动小镇治理主体多元化和智库化、小镇运行?C制平台化和网络化、小镇创新体系常态化和本土化以及小镇绩效评估精细化和全球化,等等。[5]实际上,不少学者已经关注到,建国以来我国对于小城镇战略一直很重视,但相关制度改革却还滞后,小城镇政府缺乏政府职能、财税体制以及上级政府有权配置的资源。特色小镇发展,不仅取决于外部行政要素的输入,更需要自身产业人才等要素的合理集聚配置,等等。[6]显然,特色小镇发展背后的体制机制要素已成为学者关注焦点。
(三)实践的需求
在当前特色小镇的实践中,正在暴露出基层政府职权有限、行政层级繁琐、治理水平不高等问题。以第一批中国特色小镇上海枫泾镇为例,尽管其作为国家级历史文化名镇,在打造特色小镇方面有诸多优势,但也面临着治理困境。
一是镇建制在优质资源配置中的被动地位,枫泾社会事业、商贸服务始终停留在镇级水平,对人才、企业等功能要素的吸引力和集聚力不强,难以支撑城镇的转型升级。在规划编制中,特色小镇发展所依赖的轨道交通等资源的配置,往往采用自上而下的配置模式,镇在规划编制和计划制定过程中很少有发言权,只能扮演着被动落实上位要求的角色。二是镇级财政面对资金缺口捉襟见肘。基础设施建设、生态环境保护、社会事业发展等资金的筹措,任务重、难度大,镇级财政本身难以支撑,而多元化小城镇发展投融资也常常需要区一级协调,效率较低。三是镇建制在区域联动中的边缘角色,枫泾镇与浙江省嘉善市相关乡镇相毗邻,两者行政级别并不对等,因而区域协调成本较为复杂,区域联动不足导致同质竞争较为严重。四是在城乡发展、社会治理等方面,小城镇管理权责不一现象仍存在。枫泾镇存在“权利不断上收、责任不断下放”等一系列制度障碍。
显然,从国家政策、学术界关注和特色小镇实践三方面来看,不难发现,特色小镇与基层建制的关系研究至关重要,而这一研究的展开,首先需要将其置于历史的宏阔背景之中,原因在于:一方面,小城镇发展历来深受重视,在不同历史背景下,小城镇与其行政建制之间存在着错综复杂的关系,需要从历史中总结经验和吸取教训。另一方面,小城镇问题是在历史中层层积累的,国家与社会关系的重构,深刻地体现在小城镇发展过程中,历史梳理有助于更好地理解当前特色小镇建设中面临的诸多现实困境。基于此,历史视角分析是把握我国小城镇治理问题的重要维度。
二、晚清民国的城镇发展与基层建制
现代意义上的我国基层建制沿革需追溯至1909年的《城镇乡地方自治章程》的颁布。该文件为实行城乡分治与城镇建制拉开了序幕,使城镇脱开乡村地
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