甘肃省乡村基础公益性债务成因调查分析和研究.docVIP

甘肃省乡村基础公益性债务成因调查分析和研究 　　摘 要：近年来，乡村债务沉重，已成为严重影响农村基层组织正常运转的一个重要问题，党和国家对此给予了高度重视。笔者通过调查分析认为，乡村债务是我国计划经济向市场经济过渡时期特殊历史条件下，长期逐步积累形成的。按照乡村债务主体形成债务的动机，可将乡村债务成因分为宏观管理因素造成的乡村政权组织被动性负债，和微观管理因素造成的乡村政权组织主动负债。2005年以前形成的大部分乡村债务，被动性负债是主导因素，主动性负债是次要因素。2005年以后，随着国家经济体制改革和农村政策的变化，被动性负债诱发乡村债务增长的作用逐步减弱，主动型负债转变为乡村债务增长的主导性因素，但总体来看，造成乡村债务发生发展的大部分因素仍然存在，乡村债务仍然呈现逐年增长的趋势。 　　关键词：乡村债务；成因；调查；分析 　　乡村债务是指乡镇人民政府及其所属企事业单位，村民委员会及其所属公益服务机构、企业，通过借贷款方式形成债务的总称。近年来，乡村债务沉重，已成为严重影响农村基层组织正常运转的一个重要问题，党和政府对这一问题给予了高度重视，党中央明确提出了“积极稳妥化解乡村债务”的政策要求。摸清乡村债务的发生发展的基本因素，是制定化解乡村债务和制止债务增长政策措施的基本依据。本文以笔者参与的甘肃省6个县（市、区）、8个乡镇、8个村2005年以前乡村基础公益性债务为研究对象，力图从宏观和微观经济管理角度，通过对乡村债务形成的宏观经济背景、体制机制和微观管理等因素的深入分析，提出笔者对乡村债务主要成因的一些观点，仅供商榷。 　　1 乡村债务形成的宏观经济背景 　　公社化时期，由于我国农村实行统配统购的计划管理，农村公益事业建设投资基本由国家承担，乡村政权组织基本不独立承但经济发展资金筹措职能，所以，公社化以前我省乡村政权组织基本没有形成债务。1978年开始，我省逐步实施了农村双层经营体制改革和乡镇管理体制改革，农村经济管理逐步由计划经济向市场经济转变，农村社会经济迅猛发展。在“以经济建设为中心”等政策影响下，乡村政权组织开始独立承担经济发展投资活动，乡村债务开始发端。同时，由于当时我省经济总体水平低，乡村政权组织财力有限，偿债资金难以筹集，乡村政权组织逐步被动形成负债发展模式，乡村债务逐年累积，规模迅速增大。 　　1.1 农民欠缴税费导致乡村负债 　　2005年以前，乡镇政府主要依靠地方税收和五项“乡镇统筹费”等行政收费运行，村级政权主要依靠三项“村提留”经费运行。由于我省农民收入水平很低，许多群众难以按期交付当年税费，形成了运行经费缺口。调查结果显示：被调查乡村干部个人垫交税费形成的债务有381万元，占到了乡村债务总额的10.67 %，而且全部是国家农（牧）业税收（见表1）。 　　1.2 经营亏损导致乡村负债 　　2005年以前，我国处于计划经济向市场经济快速转变时期，尚未形成以宏观调控和工作指导等农村经济管理方式，在“以经济建设为中心”的政策引导下，发展经济成为乡村政权组织的政治任务，大力兴办村办企业成为普遍现象。由于人员素质差、管理水平低、重复建设多等客观因素，很多乡村企业最终倒闭破产，形成大量乡村债务。从调查情况看，经多年逐步消化，部分地方这类债务逐步化解，本次调查没有发现村办企业债务，但有255.93万元兴办乡镇企业债务，占乡镇债务总额的6.12 %。 　　1.3 投入不足，公共产品欠账多 　　1978年以后，随着农村社会经济的不断发展，原有公益设施薄弱，不能满足现实需要，成为制约农村经济发展的瓶颈因素之一。大兴农田水利建设，“要致富、先修路”，成为乡村发展经济的必然选择。在国家投入不足的情况下，负债搞建设，成为乡村政权组织的必然选择。 　　1.4 经费不足，政权运行缺口大 　　2005年以前，我省财政转移支付资金少，乡镇政府运行经费来源主要是地方税收。而这一时期，乡镇政府规模不断扩大，每个乡镇都设立了“七站八所”等事业单位，导致乡镇运行经费缺口很大。为维持正常运行，很多乡镇政府采取拖欠干部工资、以干部个人名义贷款等方式借入资金，但无力偿还，形成了大量债务。村级组织运行主要依靠“三项提留款”或农业附加税收入，由于经费标准低、缺口大，形成债务多。从调查的情况看，乡镇运转产生的债务155万元，占公益性乡镇债务的3.72 %，村级组织运转产生的债务340万元，占村级债务的10.59 %。 　　2 乡村债务形成的体制机制因素 　　笔者认为，上述宏观背景因素，仅仅提供了乡村债务的形成可能性。实际形成债务，还存在许多体制机制方面的必然性因素。具体如下： 　　2.1 税收征管主体错位 　　2005年以前，我国农村税收征管体制尚未建立，农村税收征管队伍没有形成，各项农牧业税收几乎全部依靠乡村干部征