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行政复议和信访衔接问题研究 　　〔摘要〕实现行政复议与信访的有效衔接，是新时期构建高效、便民、一体化行政争议解决机制的必然要求。目前，行政复议与信访的衔接渠道不够畅通，尚未形成合力，其深层次原因在于两者的制度性差异，这具体表现为逻辑起点、运作机制、法律地位等的不同。行政复议与信访的这种制度性差异导致的衔接难点为：人治与法治的不相协调，对信访的路径依赖难以克服，两者的功能重叠，信访的程序缺陷影响衔接效果等。行政复议与信访机制衔接的实现路径是：重塑信访功能与规范信访程序，完善行政复议机构设置及运行程序，建立行政复议与信访的联系工作机制。 　　〔关键词〕行政复议，信访，法治，程序 　　〔中图分类号〕D922.112〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）03-0120-05 　　 　　一、引言 　　 　　行政复议与信访机制的设立是我国民主政治建设的重大进步，其目的都是为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，在公法理论上，尤其从社会整体的纠纷解决这一角度来看，社会上发生的所有纠纷并不都是通过审判来解决的。最有效的纠纷解决机制应该由一套系统的、多元化的纠纷解决方式构成，而且各种纠纷解决方式统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接。只有当各种纠纷解决方式能够正常发挥效用，且当一种方式失灵后能自动衔接至另一种方式，这个社会的纠纷解决机制才能良性运转，各种争议才能够得到最大限度的化解。但在现实中，行政复议与信访在应用频率及社会效果等方面明显不够均衡，两者在互动和衔接上存在明显欠缺。这主要表现在：行政复议的利用率不高，而信访这种理应进行法治化改造才能更好地适应形势的纠纷解决方式却供不应求。这有悖于制度设计的初衷，也不利于我国行政争议解决体系的形成。 　　目前，行政复议与信访的衔接问题已得到重视。2010年11月国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》明确提出，“各级行政机关完善行政复议与信访的衔接机制，依法化解社会矛盾纠纷”。各地实务部门也进行了诸多探索，如河南省洛阳市法制办、浙江省衢州市法制办等部门已出台行政复议与信访工作衔接协作办法。但是，学界对这一问题的研究并不多，且主要是针对信访与行政复议的衔接在现实层面所遇到的疑难问题进行回应，而未能深入到两者的制度层面。如有学者提出应着重解决两者在实际工作中进行衔接的六大难题，如处理好信访部门对超过行政复议期限的信访事项的受理、信访部门对已经行政复议的信访事项的受理等具体问题。〔1 〕 　　本文认为，两种机制之所以多年以来未能形成有效衔接和合作，其根本原因恰恰在于两者的制度性差异及由此引致的一系列难点问题，这为目前学界所忽视。基于这一认识，本文通过深入分析两者的制度性差异，指出导致两者衔接难的根源，并在此基础上，从调整两者的功能和受案范围、规范程序、加强工作联系机制等方面，提出加强两者衔接的政策建议。 　　 　　二、行政复议与信访的制度性差异 　　 　　行政复议与信访作为行政争议解决机制体系下的两类子机制，若要进行衔接必然要求两者具有一定的相似度与关联性。然而对行政复议和信访的考察发现，两者的差异性极为显著，这也是两者从制度属性上来说较难磨合的重要原因。 　　（一）两者的逻辑起点不同。概括来讲，信访机制的建立更多是出于政治需要，或者可以说是维稳的需要，而行政复议则是出于法治需要或者是维权需要。这一点从其历史沿革中可见一斑。有学者将我国信访的发展历程归纳为三个阶段。政务院于1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》被视为我国信访机制建立的起点。之后的信访分别经历了大众动员型、拨乱反正型，直至今日的安定团结型。〔2 〕这三个阶段所处的历史背景不尽相同，具体的工作模式也有所差别，但其出发点却非常类似，就是要维护社会稳定，将矛盾和纠纷化解在基层。这也使得信访为我国所独有。行政复议则与信访不同，其建立的逻辑起点是“法治”。尽管行政复议法在对实体和程序的规范上还不够完善，但在该部法律中，可明确找到关于复议范围、申请、受理、决定及法律责任的相关程序及实体性规定。但信访工作所依据的信访条例，不论是在法律层级上，还是从具体规范上，都与行政复议法相差甚远。从本质上来说，两种机制建立的逻辑起点并不在一个维度上，这自然增大了两者衔接的难度。当然，目前信访机制正在逐步摆脱最初单纯的政治属性，向多元化的方向发展。最为显著的一个变化就是信访在事实上愈来愈成为一项重要的化解纠纷、实现权利救济的途径。 　　（二）运行机制不同。两者在建立基础上的不同决定了在运行机制上存在差异。首先，信访在工作机理上更多地依靠“人治”。从机构职能的设置上，信访部门目前并不具有解决行政争议的实体职能，大多数时候是以转送、交办和督促相关部门办理作为主要工作手段。在遇到重大或疑难案件时