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中国行政诉讼被告制度探讨 　　中图分类号：D925 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）12-286-02 　　摘 要 《中华人民共和国行政诉讼法》修改建议稿出现之后，立刻在行政法学界引起了巨大关注。修改建议稿中的许多规定将会给中国行政诉讼制度带来巨大的变革。本文选取行政诉讼被告制度进行研究，通过对被告制度的分析，提出对修改建议稿中被告制度规定的一点意见。 　　关键词 行政诉讼 行政诉讼被告 　　 　　一、现行行政诉讼被告制度缺陷分析 　　《中华人民共和国行政诉讼法》第25条以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第19条、第20条、第21条、第22条等对被告制度作了规定。从现行法律规定来看，我们可以看出我国行政诉讼的被告被限制在两种组织之间，即行政机关与法律、法规和规章授权组织。这样的规定有如下缺陷： 　　（一）现行行政诉讼被告设置的范围过窄 　　从现行法律规定看，行政诉讼被告仅限于行政机关与法律、法规和规章授权的组织。由于实践中对法律、法规和规章授权组织的内涵缺乏科学的界定，加上法律规定又不周全，导致大量公共组织不具有行政诉讼被告资格。很多实际上行使公权力进行管理的组织被排除在被告范围之外，使得公民合法权益无法得到有效而无漏洞的救济。当然也有人试图将一些行业组织（如足协）推上被告席，这些行动虽然是逐渐扩大了人们对法律、法规和规章授权组织范围的认识，但是实践中对被告的范围仍缺乏统一的把握。在这里提两个例子。一是北京市第二中院不受理长春亚泰足球俱乐部诉足协等行政诉讼案。二是2003年重庆市南岸区人民法院对广受社会关注的“女大学生怀孕被开除”案做出的一审行政裁定①。这说明虽然学界一直在论证学校、行业组织可以成为行政诉讼被告，但在实践中法院真正采纳学者意见的还是很少。 　　（二）现行行政诉讼被告设置繁琐 　　在现行制度下，一级政府、政府的职能部门甚至内设机构、派出机构、临时机构都可以成为被告。但是，由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构等的设置常缺乏组织法依据，再加上联合执法机构的普遍存在，相对人要分辨某一组织是否经过授权或委托甚为艰难。相对人在起诉时要浪费大量时间去证明其起诉的被告属于哪一种情况。如此，被告适格问题的证明转变成行政系统内授权或委托等行为的证明，由原告承担此种举证责任，显然是不利于原告诉权的行使的。与此同时，法院也需要花费大量时间与精力去判明原告起诉的被告是否适格，这势必会影响案件的及时解决，影响行政诉讼效率。 　　（三）现行行政诉讼被告责任能力的缺失 　　在诉讼制度中，被告可以有形式上的被告与实质上的被告之分。行政机关作为行政诉讼的被告，可以说只具有形式上的意义，责任的真正承受者是国家。这具体体现在两个方面：其一，行政诉讼的成本由国家承担。如行政机关在行政诉讼中败诉，无论是行政机关违法所产生的负面社会影响，还是行政机关重新作出行政行为所需要的费用都是由国家承担的。其二，行政机关行为违法给相对人造成实际损害的，也是由国家承担赔偿责任。法律、法规和规章授权组织也同样不是实质意义上的行政主体。一方面，法律、法规和规章授权组织没有行政权利能力，没有自身独立的利益，也没有独立的地位；另一方面，法律、法规和规章授权组织不具有独立的责任能力，其行为后果归属于国家。与行政机关一样，其成为行政诉讼被告仅具有形式上的意义②。由于我国行政组织立法的滞后，统一的行政主体的法律规定还没有形成，而在实践中一旦发生争议，这些被认可可以成为行政诉讼被告的行政机关，法律、法规和规章授权组织则会因为其缺乏责任能力，使得相对人受损的权益无法获得切实的救济。 　　二、《中华人民共和国行政诉讼法（修改建议稿）》中行政诉讼被告规定的分析 　　建议修改稿第三十条对被告进行了规定③，相比于现行行政诉讼法与司法解释，修改稿对被告制度最大的修改是对经复议案件的被告进行了重新规定，即经复议的案件，无论复议机关是维持还是变更撤销，亦或是在规定时间内不予答复或不予受理，复议机关都一律是被告，不再采取根据不同情况规定被告情形的形式。关于这点修改，笔者是持保留态度。虽然有专家认为，此处的修改能够强化了复议机关的责任心，督促复议机关认真履职。但是现行行政诉讼法对经行政复议案件的被告的设计还是有其合理之处的。 　　对现行行政法规定维持原具体行政行为，原行政机关为被告的规定，笔者认为是有其合理之处的。首先，被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或代替，在法律意义上仍是存在的，可以成为行政诉讼的标的。其次，让作出原具体行政行为的行政机关更便于举证责任的承担和实现。因为原行政机关对其作出的该行政行为的事实与依据是最清楚的，让其承担举证责任是再合适不过了。如果让复议机关来履行举证责任，即使是使用强制手段要求原行政机关提交作出