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东莞“终结”大城管的模式 　　[城?事] 　　2014年8月，广东东莞市撤销了城市管理综合执法局的建制，仅以市城管局内设的综合执法支队形式存在，原本承担的部分执法事项移交给卫计局、食药监局等职能部门。在全国其他城市仍在积极推进“大城管”模式的背景下，东莞的反其道而行引起了人们的关注。 　　东莞是国内较早开展城管综合执法探索的城市。2007年，东莞市综合执法局正式挂牌成立，包括规划、环保、市卫生、工商、食品药品监督在内多个局的执法职能，全部或者部分移交给了综合执法局，高峰时，该局拥有多达110多项执法事权。 　　此次综合执法局被“摘牌”，无疑使该市在城市管理模式上的探索，重新回到了改革前的“原点”：职能部门又审批又管理，运动员和裁判员都是自己。据媒体调查，“摘牌”的原因又恰恰是为了实现“谁审批谁监管”的目的，相当于“几年又一个轮回”。 　　对于东莞这次机构调整，有媒体和专家认为：这是近年来行政执法权相对集中的探索终止，重回“谁审批谁监管”的老路，职能部门既要管理又要执法；多头执法、重复执法、执法扰民等问题将再次出现。 　　那么，城市管理部门到底该管什么？需要赋予多大范围的管理职责？需不需要赋予执法权？ 　　[分析] 　　探讨“大城管”模式是否终结，首先需要厘清城市管理的概念，对城市管理对象的特征应充分认识和解析，这样才有助于正确判断和解读各地进行的城管综合执法机构改革，也有助于推进城管执法体制的完善和创新。 　　“综合管理” 　　还是“专门管理”？ 　　广义上的城市管理，是指城市政府对城市范围内所有事物的管理。城市管理是市长的主要职责之一，是指市长代表城市政府对城市一切事务的总体安排和协调。字面上，城市管理就是对城市的管理，城市所有事物都应纳入管理范畴。 　　但城市管理的这些事物对象在功能上有“基础功能”和“衍生功能”之分。城市基础功能是指道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信、垃圾收运处理、园林绿化等城市基础支撑系统。而其上的政治、经济、社会和文化体育等平台、设施和活动则称为城市衍生功能。为城市搭建设施和平台是城市规划建设的任务，维护基础设施平台的正常运行、保障城市空间有序使用则是城市管理的工作。 　　城市管理的这些对象在空间上还有“公共空间”和“专属空间”之分。专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其他城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯，道路广场、公园绿地等即为公共空间。 　　由城市管理对象的“功能”和“空间”属性的区分，可以将城市管理分为“城市综合管理”和“城市专门管理”。城市综合管理的内涵，是指维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的工作。对在基础设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育活动等衍生功能的维护，则属城市专门管理范畴。 　　“十二五”规划纲要明确提出，加强城市综合管理。这是从国家层面首次提出加强城市综合管理的要求，对保障城市的安全运行、提高城市的运行效率、方便市民的生产生活将产生深远影响。 　　当前，我国城市层面的城市管理和执法部门，更多的是以城市综合管理概念为主的狭义上的城市管理。因此，笔者主要是从狭义上的城市管理――“城市综合管理”的角度，来解析城市基础功能（基础设施和公共空间）的运行规律和发展阶段特征，进一步探讨如何城管综合执法工作。 　　“大城管”不可或缺 　　城市的各项功能和活动几乎都有专门的部门来管理和维护。住宅区有居委会、有物业、有保安，写字楼有物业、有保安，学校、医院有自己的管理组织，体育场馆、文化场馆有文体部门负责管理，道路交通有路政、交通部门管理，供排水有水务部门，等等。 　　但是在道路、广场、街边绿地等城市公共开放空间内，也有必要设置独立的综合管理部门来统筹管理。这些城市公共空间，正是各类城市问题“并发症”易集中爆发的区域。 　　虽然对城市各类基础设施和公共空间，进行维护修缮的投入和管理，已有专门的政府部门负责，但城市公共空间内往往集中了多项基础设施，如道路交通、园林绿化、供排水、通信、能源热力、垃圾收储运等。 　　人们生产生活活动，对某一项设施和空间的不合理使用所造成的问题，常常直接或间接造成其他设施运行和空间秩序同时出现问题。如，违法占道经营既影响了城市商业秩序和氛围，同时也会妨碍人们的交通出行，造成交通拥堵；道路塌陷、管道爆炸、排水不畅等还易造成各类危害公共安全的事件。 　　因此，针对公共空间内的城市基础设施，单一部门的管理，难以达到理想效果，必然需要由独立的综合管理部门来进行常态化监管。 　　同时，城市公共空间的开放性，造成专门管理机构难以定时定岗管理和维护。城市专属空间的管理往往是对具有一定封闭场所和空间的管理。这类管理可以通