加强税源监管防止税收流失问题的研究.doc

加强税源监管防止税收流失问题的研究 　　［内容摘要］ 税源监管是税收收入的前提，是税收工作的重要环节。本文就税源监管的意义、作用、环节、国际通行做法借鉴进行了较为详尽的论述，并对目前存在的问题进行了认真的剖析，对加强税源监管提出了具体建议。 　　［关 键 词］ 促进经济发展；加强税源管理 　　［作者简介］ 郄录秋，河北省国税局科研所调研员，河北省税务学会常务副秘书长 　　刘翠珍，河北国税国务院培训中心教研室副主任 　　 　　税源管理，就是税务机关依照税收法律法规，以掌握应征税款为目的，通过税源调查和预测分析，分类规范税务登记和分税种、分税目掌握税源结构，并在此基础上对税源规模、状况、发展变化等情况进行监督管理的税收管理活动。它是税收管理的重要组成部分。税源管理的目的，是使税收收入的实现尽可能接近国民收入可提供税收总量。 　　 　　一、强化税源管理的意义 　　当前税收收入年年高幅递增，为什么还要强调税源管理？我们先看一组数字：进入新世纪后，全国税收收入实现历史性突破。2001年、2003年、2004年税收年收入分别突破15000亿元、20000亿元和25000亿元，2005年又突破30000亿元，达到30866亿元。2001至2005的五年间共入库税款109217亿元，年均增长19.5%，五年翻了一番多。2006年达到37636亿元，同比增长21.9%，比上年增收6700多亿元。 　　再看另一组数字：2004年9月17日,国家审计署发布04年第四号审计公告：788家国有企业,不缴少缴税款252亿元,平均每户达3200万元。这是审计署为探查税务机关的税收征管质量状况，于2003年9月至2004年1月，组织17个驻地方特派员办事处，对17个省(区、市)税源比较集中的35个市(地)税务机关2002年至2003年9月税收征管情况进行的审计调查，重点抽查了788户国有企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流失等情况。另外，2004年增收的5268亿元中约有2200亿元源自对流失的税收追缴所获得。显然，这2200亿元不可能是税收流失“黑洞”的全部。税收流失的“黑洞”到底有多大？据专家估算，我国每年的税收流失规模可能高达2500～3000亿元。 　　税源管理薄弱是导致我国税收流失的主要原因。国际货币基金组织专家对我国税收流失情况的估算结果是：增值税流失率为44%，所得税流失率为79%，关税流失率为56%，与我国权威税收理论专家用税收能力指标进行纳税能力估算获得的结果基本吻合。这从很大程度上反映出我国税源管理的失控，说明我国当前税源管理的基础还相当薄弱，强化税源管理成为当务之急。 　　 　　二、当前税源管理工作中存在的问题 　　税源管理既是税收征管的重点，也是税收征管的难点。随着市场经济的飞速发展，作为税收管理核心内容的税源管理面临着许多新情况、新问题，税源的数量和成分发生了重大变化，税源分布的领域越来越广，税源的结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大。 　　1.管理理念滞后，造成税源监管缺位。征管模式转换后，取消专管员制度，实现了由管户制向管事制管理模式的转变。这一模式实施后，间接造成了管事与管户的脱节，导致重税款征收，轻税源管理的管理理念。税源管理职责的定位也就难免出现偏离，最终导致整个责任管理链条的弱化。税源管理责任在税务机关内部没有做出明确规定，只是要求对纳税人税务登记、申报征收、发票发售等涉及纳税事宜的静态管理，采取的主要管理方式为重点审核纳税人报表数字间逻辑关系是否合理，其实质是对征收的管理。税收管理员对纳税人随时可能发生变动的实际经济行为，即使有所掌握，但限于职责设定上没有明确的要求，也难以查证落实，从而造成税源失控，税款流失也就不足为奇了。在申报管理方面，纳税人到办税大厅进行纳税申报，因负责征收的人员不了解纳税人的实际经营状况，只能就纳税人自行申报的数字和纳税资料进行审核；调查执行分局人员虽然了解纳税人的实际经营情况，但在纳税人申报纳税时不能在第一时间看到纳税人报送的申报资料，而是在申报期结束后通过征收分局传递的信息才能看到纳税人申报情况。这样就形成了调查执行分局催报催缴、征收分局审核征收两头不见面的状况，如果纳税人进行虚假纳税申报或申报不实，那就无法及时发现。 　　在发票管理方面，征收分局负责向纳税人发售发票，由于对纳税人的情况不了解，只能依据纳税人的申请发售，但征收分局无管理职能，不能对发售出去的发票进行有效管理，而调查执行分局又不能及时了解纳税人的发票领用情况，不能及时从纳税人发票使用数量、开具金额等方面及时掌握纳税人的经营变化情况，容易造成发票管理失控，给少数蓄意偷逃税的企业以可乘之机，乃至在发票上做文章，进行虚开、代开等违法犯罪活动。 　　2