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构建安全生产应急管理法制的体系 　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署，依法应急是未来我国安全生产应急管理的根本要求。新《安全生产法》实施已经一年，当前，迫切需要制（修）订与新《安全生产法》配套的应急管理法规标准和执法规范，做好现行法规政策的“立、改、废”工作；进一步完善安全生产应急管理法规标准体系，提高法规和标准的针对性、科学性和可操作性；建立最严格的安全生产应急管理制度，切实提高安全生产应急管理法治水平。 　　安全生产应急管理法制体系框架 　　我国安全生产应急管理法制体系包括应急管理法律法规体系和应急管理技术标准体系2大类。在现行的法律法规体系中，按照法律效力分别依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章等。在现行的技术标准体系中，按照效力分别依次是国家标准、行业标准、地方标准三个层次。详见图1。 　　存在的问题 　　目前，我国安全生产应急管理法律法规还不够完善，仍然存在着一些亟待解决的问题。 　　现行安全生产应急管理法律法规和标准数量偏少 　　首先，安全生产应急管理的法律法规数量不能满足应急工作需要。应急管理综合性法律法规，目前只有2部法律、1部行政法规和3个部门规章，其他的均是相关行业法律法规，只是其中涉及到应急管理而已。 　　其次，安全生产应急管理的技术标准不足，且多数是行业标准，国家强制性标准很少。目前安全生产应急管理技术标准共有8个，其中国家标准2个，其余6个都是行业标准。 　　有关规定已不能适应现实需要 　　部分安全生产应急管理法律法规制定的时间较早，当初立法依据的许多情况已经发生了重大变化，已经失去了实施的条件，在实际工作中已经不能有效地发挥作用。同时，监管实践中出现的大量新情况、新问题，现有法律法规又没有作出相应的规定，存在法律上的“真空”，致使有些监管工作的法律依据不足。尤其在十八大以后，深化行政审批制度改革、加快政府职能转变，许多行政许可和非行政许可事项取消或下放，比如矿山救护队资质取消，如何来管理这些救护队，如何保证这些救护队的生存和发展，如何让这支安全生产应急救援的重要力量在关键时刻发挥作用，等等，都急待法律地位的确认。 　　有些法律法规之间存在不尽一致的问题，一定程度上影响各项安全生产应急管理法律制度的实施效果。对一些部门职责的划分不够清晰，多头管理和监管缺位的现象并存，对类似的违法行为规定的处罚力度不平衡等。比如，《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》第三十二条规定，危险化学品单位未制定重大危险源事故应急预案的，可以处2万元以上10万元以下的罚款；而新《安全生产法》第九十八条规定，可以处10万以上20万以下的罚款。 　　执行力度有待进一步加强 　　由于长期的执法重点在安全监管方面，应急执法还未能列入各级安监部门的议事日程，才刚刚起步。由于执法力量不足、执法水平偏低、自由裁量权行使不当等种种原因，在执法过程中不同程度地存在着有法不依、执法不严等问题，影响了安全生产应急管理法律法规效果的发挥。 　　以广东为例，开展安全生产应急管理执法检查已经2年。2014年对全省30家大中型矿山和危化品企业开展了以预案和重大危险源为重点内容的的执法检查，2015年对18家矿山、危化品、建筑施工企业开展了以预案、重大危险源和总局74号令九条规定为重点内容的执法检查，虽然发现了许多违法违规问题，也提出了整改措施和要求，但至今还没开出一具罚单。 　　对策与建议 　　加快修订工作 　　加快《生产安全事故应急预案管理办法》的修订。不断推进应急预案简明化，大力推广应急处置卡，明确重点岗位、重点环节在事故处置中的具体处置措施；开展风险评估和应急资源调查，认真、科学识别本地区、本部门存在的安全生产风险，提出防范和控制风险的措施；加强政企预案衔接与联动，做好不同层级应急预案衔接；放开预案评审，缩小备案范围；企业自主组织预案评审，对应急预案衔接性、实用性、针对性和可操作性负责，中等规模以上企业预案按行业管理的原则向其主管部门备案。 　　加快相关行业应急管理法律法规的修订工作。新《安全生产法》和《企业安全生产应急管理九条规定》已经施行，强化了生产经营单位安全生产应急管理主体责任，加重了对违法行为的处罚力度，急需推动矿山安全法、消防法、道路交通安全法等相关法律和《安全生产违法行为行政处罚办法》等相关部门规章修订出台。 　　做好立法工作 　　当前，如何将《突发事件应对法》与新《安全生产法》有机结合起来，催生一部《安全生产应急管理条例》，达到既遵循《突发事件应对法》的原则性规定，又能弥补新《安全生产法》对应急管理的规定不足，形成一部具有针对性、科学性和可操作性的安全生产领域应急管理的“根本大法”，是摆在眼前的一项迫切任务。 　　在此基础上，建议以总局令的形式制定1