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经济科学 ·2015年第4期
地方外溢性公共产品的供给问题探讨
王长字 ’ 王偬桐 2 杜浩然 3
(1.首都经济贸易大学财政税务学院 北京 100070)
(2.中国银行业监督管理委员会信托部 北京 100140)
(3.北京大学经济学院 北京 100871)
摘 要:在分税制财政体制下,中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的分权
是以其各 自的事权为基础。在属于地方政府支出范围的公共产品中,有一些具有外溢性。
由于其成本负担问题,这些公共产品往往不能得以有效提供。本文建立了静态和动态的博
弈模型,将市场中外部性问题的分析方法引入其中,从理论角度分析了地方外溢性公共产
品低效供给问题产生的经济机制,并且运用 庇“古补贴”和 “科斯定理”探讨了解决这一
问题的可能路径 。
关键词:地方政府 外溢}生公共产品 低效供给 解决路径
在分税制财政体制下,划分各级政府财权的基础主要是其各 自的事权。但是,在地方
政府的支出责任中,有一些具有外溢性特征的公共产品——本文简称为地方外溢性公共产
品。这类公共产品最大的特点是,提供之后受益的范围会跨出本区,惠及区外。由于成本
收益方面的考虑,这些公共产品在一些地区,尤其是落后地区往往得不到有效提供,有的
甚至根本不能提供。我们认为,这一原因是地方公共品低效供给的关键原因之一,成为制
约一些地方发展的重要因素。
一
、 问题的提出
在分税制财政体制下,中央和地方所提供的公共产品层次是不同的。一般而言,受益
范围遍及全国的公共产品由中央政府提供,而受益范围主要是地方的公共产品由相应的地
方政府提供,这也成为中央政府和地方政府间、地方各级政府间划分支出责任和收入的基
础。但是,和市场中的外在性一样,有些公共产品也具有外溢性,这些公共产品的供给责
任如果交由地方政府的话,有可能会导致其低效供给,甚至不能供给 。究其原因,分税制
下的地方政府会更多地关注 自身利益,特别是官员在任谋求晋升的短期利益,从而在这些
公共产品的供给方面也会更谨慎地权衡成本与收益。
事实上,由于中国地域庞大,地方政府外溢性的公共产品的范围较为广泛。地方外溢
性公共产品最基本的特征是:其一旦提供,受益范围会跨出本区,惠及区外。从公共管理
的角度,地方外溢性公共产品供给的问题使得传统的自然地理界限被跨越,同时跨越了现
实之 中单个主权实体或管理实体管辖 的范围,从而会对多个主体共 同发生作用和影响。涉
及某一地区的地方公共产品供给,会使得多个地区主体在其最优决策之中受到同样公共问
题的困扰,彼此之间有着相同或相似的利害冲突或公共利益,因此,非常有必要创设一些
激励相容的机制,使得中央政府和地方政府间,以及地方政府之间更有效地通过共同参与、
集体协商共同解决地方外溢性公共产品的供给 问题 。
对于地方外溢性公共产品,明显的例子有:西部的环保投入 (如治理长江、黄河源头
的投入)惠及东部,在农村接受基础教育的人才会最终流 向各大城市等 。这些公共产品的
供给成本一般由提供地的地方政府独 自承担,而收益则 由多个地区甚至全国共享,造成了
成本和收益的不对称。以我国的农村基础教育为例,目前我国基础教育投入的基本格局是:
地方负担为主,中央和省级政府只提供少量补助。而在我国现行的分税制下,中央政府集
中的财力较强,地方尤其是县乡财政却十分困难,在这种情况下,他们还负担着大部分义
务教育经费,最终结果只能是县乡尤其是农村的基础教育严重滞后——而这正是我国目前
农村义务教育的现状。再来看一下农村基础教育的收益情况。一方面是基础教育所特有的
整体收益,如提高全民素质、促进经济发展等,这种整体收益是区内和区外都能得到的。
另一方面则是上面提到的在当地农村接受基础教育的人才最终流向城市的情况,这种情况
在我 国并不鲜见,其收益者只是大城市,当地则不能从中受益。事实上,不仅在我 国,许
多国家的地方政府都或多或少地承担着这类地方外溢性公共产品的支出责任,其出现低效
甚至不能供给的现象可能不只是财力紧张的原因,其解决方法可能也不会只是靠中央政府
增加补贴这样简单,还存在一些激励相容方面的考量,使得作为供给主体的地方政府不愿
意提供足够的外溢性公共产品。本文正是要对这些问题做一些经济学意义上的探讨。
本文余下
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