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潍坊市地方政府投融资平台建设问题的研究 　　摘 要：潍坊市地方政府融资平台成为地方建设的重要组成部分，为潍坊本地区城镇建设发展做出了巨大贡献。但是随着地方政府融资平台数量、规模、融资数额以及涉及范围的不断增加与扩大，也暴露出了越来越多问题，地方政府投融资平台建设在新形势下如何生存与发展亟待关注。 　　关键词：融资平台错位；举债膨胀；银行投资；加强监管；责任追究 　　近年来，各级尤其是县市级地方政府在财力有限的情况下，成立了以融资为主要经营目的的投融资平台。这些投融资平台大多是以国有土地和政府资产作为抵押，以地方财政收入作为还款来源，向银行贷款融取资金，加大对基础设施建设的投入，在地方建设和经济快速发展方面发挥了积极地推动作用，但在地方政府投融资平台建设中也存在着一些不容忽视的问题，急需规范和解决。 　　一、地方政府投融资平台存在问题 　　目前，随着地方政府投融资平台的快速发展和融资规模的迅猛扩张，由于投融资平台管理和运作不够规范，部分投融资平台过度负债，未来偿债负担明显超过地方政府财政承受能力，不同程度地增加了地方政府的债务积累，给地方财政带来潜在的风险和问题。 　　（一）融资平台出现错位。 　　县市级区域内，多家投融资平台承担着不同行业和不同层级的投融资职能，既没有确定具体地经营目标和业务范围，也没有确定经营发展模式、融资渠道；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司的总体负债规模没有进行系统全面的计划。从建设形式上看，政府投融资平台分别隶属于不同国有投资公司，但从职能定位上看，国有投资公司应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资主体，通过投资和持股等方式为项目提供权益资本，而实际运作上难以区分是政府的一个职能部门，还是一个市场化的主体，造成国有投资公司在实际运作中出现错位现象。 　　（二）举债规模不断膨胀。 　　据调查，有70%的投融资平台集中在县市级。这些投融资公司以基础设施建设项目为主，向政策性银行、商业银行举借大量资金，由于这些项目受地方政府实际控制，在一定程度上，给地方财政带来隐形负债。有些地方“以小财政撬动大城建”，负债规模呈倍增长，负债率远远超过风险控制警戒范围，地方政府偿债能力很大程度上依赖于地方财政收入，一旦发生偿付困难，只能挖东墙补西墙，或者往上一级政府转移。有些地方政府依靠投融资平台渠道融资，转移全部或部分资金，用于其它用途，使得地方政府债务规模不断累积。 　　（三）潜在风险逐渐显现。 　　目前，地方政府融资平台从多家银行获得信贷，出现“多头融资、多头授信”现象，地方政府的总体负债和财政担保承诺错综复杂，形成投资回报和本金回收困难，增加了财政风险；地方政府为了让各类融资平台融资，向银行提供各种形式的担保，在没有法定负债额度的约束下，财政在承担着承诺式的偿还责任的同时，受到宏观经济变化、土地出让收入等多重因素影响，财政收入存在着不确定性，潜藏着金融风险；投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，国有土地出让和政府资产处置受国家宏观调控措施影响，一旦宏观经济走势发生重大变化，面临资产减值风险。 　　（四）监督管理机制缺失。 　　按照《预算法》规定，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以投融资平台等各种名义规避《预算法》的约束，却没有相应的管理制度和管理细则。对地方投融资平台建设，还没有建立起科学的现代企业制度管理，在追求市场化运作的同时处处受政府意图的制约，在追求自身经济效益的同时却还要承担政府的社会职能。县市级地方政府对大部分举债安排的收支没有纳入预算管理，缺少预算审核、政府采购、投资评估、审计监督等基本约束。由于责任追究机制不健全，上级往往成为下级的债务的“兜底者”。 　　二、造成投融资平台问题的成因分析 　　综合以上问题分析，在地方投融资平台实际运行中，地方政府投融资平台融资机制不完善、财政体制不适应、融资行为不规范等因素，才是造成融资平台及其贷款风险产生的根本原因。 　　（一）管理机制不完善。 　　从投融资平台设立情况看，许多地方政府投融资平台设置比较混乱，有的是企业法人，有的则是事业法人和机关法人。特别是一些县市级投融资平台，缺乏严格的管理规范，许多平台的管理人员，大多是由原政府人员担任，许多人员配置仍是是事业编制和行政编制，缺乏必要的企业经营管理经验及风险意识，因此在投融资的过程中容易发生重大的决策失误。通过地方政府融资平台公司贷款，是目前政府类贷款的主要表现形式。尽管城商行对地方政府高度信任，但通过调查显示，仍有一些政府融资平台公司为了达到自身运作目的，利用与银行之间信息不透明的可乘之机或自身强势地位，违规侵占信贷资金，逐渐形成金融和地方财政隐形风险。 　　（二）财政体制不适应。 　　在分税制条件下，地方政府承担的各种公共性事务与其有限的税收资源之间存在着不可调和的“需要与可能”