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贷款修路,收费还贷政策的思考 　　摘要：通过对中西部地区与东部地区收费公路盈亏情况进行对比，从“贷款修路，收费还贷”政策调整角度寻求提高收费公路行业整体经济绩效的途径。分析认为，“贷款修路，收费还贷”政策虽然在一定时期内对行业发展提供了助力，但是也造成了部分地区公路项目过度超前规划、统贷统还政策适得其反、行业债务风险较大3个方面的问题；中西部地区应在公益性项目与市场化项目细分的基础上改进统贷统还政策，提高公益性公路项目；东部地区应完善政府与社会资本合作体系，用交叉补助形式缓减中西部地区公路建设资金压力。 　　关键词：收费公路；经济绩效；“贷款修路，收费还贷”；统货统还 　　中图分类号：F542 　　文献标志码：A文章编号2016 　　[GK-2！-2] 　　改革开放初期，作为经济社会发展的先行官，中国收费公路建设规模远不能适应国民经济的发展需求，迫于财政资金的压力，国务院在1984年制定了“贷款修路，收费还贷”政策。30年来，在该政策的支持下，中国公路基础设施建设快速发展，为促进经济社会持续健康发展、满足人民群众多样化出行需求做出了巨大贡献。与此同时，2014年度全国收费公路收支平衡结果为负1 5711亿元，即整体亏损1 5711亿元，其中政府还贷公路亏损1 2937亿元，这说明“贷款修路，收费还贷”政策制定时蕴含的以收费公路里程建设为先的思想已经不适应现今收费公路的发展，在当下改革的十字路口上，有必要对“贷款修路，收费还贷”政策进行重新思考，尝试通过政策调整，达到提高行业经济绩效、实现行业可持续发展的目的。 　　一、“?J款修路，收费还贷”适应性分析 　　在对“贷款修路，收费还贷”政策提出调整方案之前，有必要先对现阶段该政策的适应性进行分析。提出该政策的初衷是为了协调财政资金不足与公路建设需求之间的矛盾，它的适应性建立在两点前提之上：财政资金相对短缺；拟建收费公路效益良好，具有还本付息能力（这里的还本付息能力有两层含义，一是收费公路本身经济效益良好；二是中央财政资本金投入比例得当，使收费公路盈余对偿还债务性资金投入存在可能）。 　　以上两个条件在政策提出伊始显然成立。首先，当时中国正处于改革开放之初，财政资金难以弥 　　补经济社会发展的巨大资金需求缺口，致使公路建设资金的筹措只能另寻他路；其次，改革开放初期修 　　建的收费公路多在交通需求旺盛的区域，收费公路建成收费后，基本可以偿还贷款本息。但是，随着中国经济社会的发展，在30年后的今天，这两个条件是否依旧成立，就需要重新进行考量。 　　经过30年的高速发展，中国已经超越日本成为世界第二大经济体，我们不能再将财政资金短缺作为贷款修路的借口；由于人们的经济理性，在行业融资渠道单一的情况下，最先获得银行贷款的收费公路必然是经济效益较好的“优质”公路，随着时间的推移，最终剩下的待建收费公路多是周边经济发展落后、车流量较少的“劣质”公路，这些“劣质”公路的建设、运营成本往往又很高。因此，在不考虑收费公路建设、养护、路政等一系列与收费行为无关的固定成本的情况下，运营期总通行费收入甚至都无法弥补运营期对收费公路进行收费所产生的总成本，说明对建成公路进行收费是一种不经济的行为。同时，统贷统还与“收支两条线”政策都是在“贷款修路，收费还贷”的背景下为了平衡“优质”公路与“劣质”公路的经济性而提出的，这在一定时期虽然发挥了积极的作用，但是可以预见到，这些临时性的政策在不久的将来会很难继续平衡这一矛盾。 　　可见，“贷款修路，收费还贷”政策提出时的客观条件现在并不完全具备，因此有必要对该政策的效果重新思考。 　　二、“贷款修路，收费还贷”政策产生的问题 　　（一）政策逐利性导致收费公路过度超前规划 　　交通基础设施建设必须适度超前已是共识，因为公路基础设施产业具有先导性，是国民经济发展的基础，地方政府需要对本地区收费公路进行适度超前规划。但是，地方政府对收费公路的建设热情远远超过了适度的程度，因为在政绩考核“唯GDP论”的情况下，公路基础设施的修建能直接推动经济发展，导致公路尤其是高速公路过度修建（封闭的高速公路不但方便收费，也能避免其他等级公路在未来规划中改建为高速公路时遇到的资金和审批问题）。 　　地方政府愿意修路，但负责投资的省交通投资集团却囊中羞涩，在这种情况下，“贷款修路，收费还贷”政策就为地方政府提供了政策融资手段，地方政府更多从政绩出发过度超前规划，盲目上马收费公路项目，造成不少收费公路车流量很小，项目远无法按期还本付息，导致大量亏损。西部地区这种情况尤为严重，2010年的数据显示，东、中、西部人口数量与经济状况（GDP）依次递减（分别为41∶32∶27和57∶24∶19），而收费公路规模则为U型（32∶19