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中国政府规模成本剖析 　　作者简介：闫 嫣(1982一)，女，广西壮族自治区柳州市人，厦门大学公共事务学院硕士生，主要从事行政管理研究。摘要：现代社会，公众不仅对政府提出了高效的要求，同时还提出了廉价的要求。以人员工资与福利为主要构成部分的政府规模成本是政府成本中比例晕大、刚性最强的一项成本支出。通过对政府规模成本进行数据分析，找出成本高昂的原因所在，为控制政府规模成本指出正确的方向。 　　关键词：政府规模；规模成本；控制 　　中图分类号：D630．1；F221 文献标识码：A 文章编号：1671--6477(2006)03--0347一03 　　 　　政府规模是指以职能和权力配置为基础，按照一定组织所组成的各级政府和各个部门之和，包括行使国家权力或者被授权代为行使国家权力的所有机构、人员及其支出规模。 　　政府成本是指政府提供公共服务和公共产品的过程中投入的人力、财力和物力资源，既包括政府在行政过程中所发生的各种费用和开支，也包括由其行为所产生的间接性损失。 　　根据这一定义，政府成本可分为直接成本与间接成本[1]，直接成本是指财政预算中的政府各项财政支出的总和，财政支出是政府为履行其职能、以财政收入为主要资金来源而发生的支出，包括各级政府一年内购买、使用、消费的全部产品和服务的价值以及政府支付的各项投资额和其所提供的公共产品的价值[2]。间接成本则更多地为非会计成本，包括由决策行为、腐败行为产生的机会成本与社会成本。 　　公务人员数量是影响其他衡量政府规模指标的重要因素。为了符合关于政府成本分类以及满足研究需要，本文所研究的政府规模成本的范围将限定于财政供养人员的薪酬、福利，包括财政预算中政府为其公务员所支付的工资、离退休费用；行政事业单位工作人员的工资、离退休费用和利用预算外资金向公务员及工作人员支付的各种补贴、津贴、福利。见表1所列。 　　改革开放以来，中国政府把建立一个精简、高效的政府作为机构改革的主要目标，先后进行了四次大规模的调整。下面将通过数据对中国政府规模成本的现状进行分析。 　　 　　 　　一、财政预算行政管理支出总量分析 　　 　　财政预算、决算表中的“行政管理费”项目是最直接体现政府规模成本的项目，根据预算会计科目，该项目的统计口径包括各级国家行政机关、权力机关、政党、人民团体、乡镇干部、居民委员会、人民武装部的费用”：。 　　需要指出的是，该经费既包括工资等支出，也还包括机构运行的费用。由于中国财政的80％左右是用于人员费用，因此，本部分数据中的行政管理费可以近似地看成是国家财政为财政供养人员提供的工资。见表2、表3、表4。 　　三个表中分别是中国2002午、2003年财政预决算中国家、中央、地方的行政管理费的增长情况以及占财政总支出的比例。 　　 　　从以上表中可以看出，行政管理费在总量和增长率上都迅速增长。国家行政管理费增长率为12．5％，高于财政支出的增长率10．5％，占财政总支出的8．4％。中央行政管理费增长率保持在低于总体增长率的水平，在财政支出中的比例也保持不变；而地方行政管理费则呈现大幅度增长趋势，所占比例高于整体水平。因此，中国行政管理费的整体增长与增长率的提高大部分归因于地方行政管理费，即中央机关保持着相对稳定的规模，而地方政府的规模则仍在持续扩张中。 　　 　　二、政府财政年度供养人员数量与结构分析 　　 　　政府人口数量与普通民众的比例是衡量政府规模的重要指标。2003年中国政府规模的人员数量与结构见如表5、表6所示。 　　 　　表5可见，2003年中国在职和离退休的政府人员(包括行政事业单位人员)人数高达4 769万，占总人口的37．9‰，官民比例达到了38．3％。(1：26)，财政供养人员增长迅猛，该比例改革初期仅为1：67。表6数据则显示在职的3 700多万的财政供养人员中，70．3％为行政事业单位人员，政府公务员仅占29．7％。中国政府在3年内裁减了50％的公务员，但从行政机关裁出的人员“分流”进了事业单位，继续由财政供养，成为“吃财政饭”的主要力量。 　　 　　三、预算外资金相关项目分析 　　 　　财政支出来源于以税收为主的财政收入，支付了财政供养人员的工资与离退休费用。但现行的公共财政体系的不完整，使大量预算外资金存在，预算外资金为行政管理费用提供了额外的来源，也是政府规模成本的重要组成部分之一。见表7所列。 　　 　　表7中的各项收入不在预算管理约束之下，收取单位通常拥有自主处理的权利。其中4 000多亿的“行政事业性收费”与“政府基金性收入”由政府部门或事业单位收取，除部分用于城市建设、维护之外，大部分用于向其工作人员发放额外的补贴、津贴，这些福利比预算内的标准工资多几倍，行政事业性收费仍呈现上升趋势，