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中国地方政府间良性竞争机制剖析 　　〔摘 要〕地方政府间的竞争无疑是当前中国府际关系发展的突出现象。它是推动地方经济发展、优化地方治理制度和改善政府监管关系的催化剂，但也带来了“蜂窝状”经济结构、公共产品提供的“囚徒困境”、“掠夺型”政府行为和区域发展差距的锁定效应等不良影响。这些不良影响与行政放权改革、财政分权安排、预算软约束、政治晋升压力和分利集团绑架等有着深刻的关联。据此，构建地方政府间良性竞争机制，要着重制度文本、监管机制、合作机制、利益分享与补偿机制、权力约束机制与问责机制和社会服务机制的建设与完善。 　　〔关键词〕地方政府竞争；竞争异化；良性竞争机制 　　 从府际关系的发展现状来看，地方政府间的合作与竞争已经成为席卷世界的普遍现象，这一现象最主要的推动力无疑是市场经济。市场经济内生一体化与区域化发展带来经济区与行政区的矛盾同时发展。经济区内在的合作与竞争欲望会本能地冲击行政区的等级结构与稳定封闭的空间结构，导致地方政府间的关系处于一种不断适应、反制和协调的过程中，必然带来地方政府间的竞争。对于区域经济发展而言，地方政府间的竞争可谓是一把“双刃剑”，它无疑是推动地方经济发展、优化地方治理制度和改善政府监管关系的催化剂，但也可能落入竞争异化的陷阱，对区域协调发展产生不利影响。本文着重分析这种竞争行为的影响、行为异化的体制性成因，并探讨构建地方政府间良性竞争机制的相关制度安排。 　　 一、文献综述 　　 地方政府间的竞争及其对经济增长的影响，很早就进入了经济学分析的视野。20世纪50年代美国学者Tiebout［1］提出了著名的“蒂布特假说”。他将政府视为提供公共产品和分派财税负担的工具，认为在劳动力资源可自由流动的前提下，政府既要提供有效的公共产品，又要把提供产品的财税负担控制在合理的边界，否则居民会“用足投票”，通过流动来显示政府服务的有效性，由此带来政府间争夺流动性资源的竞争。这一假说正式拉开了探讨地方政府竞争的序幕，此后的研究主要在四个方面得以深化：第一，地方政府竞争与政治结构关系。有学者认为，地方政府竞争只存在于联邦制中，单一制的国家结构没有给予地方政府竞争有效的空间。因此，联邦主义或联邦制成为讨论地方政府竞争的前提。但是，在对中国经济增长的分析过程中，Qian和Weingast［2］认为，中国的分权化改革使得地方政府获得了对地方事务相对独立的处置权，具有事实上的“联邦主义”特点，被称之为“经济联邦主义”或“市场保护型联邦主义”。他们据此提出了中国存在地方政府为发展经济而展开竞争的现象，并将此视为中国渐进式改革获得显著市场化激励的重要原因。第二，地方政府竞争的效应问题。根据蒂布特模型，地方政府竞争的结果是改进政府绩效和提供优质公共服务。周业安和章泉［3］的研究也表明政府竞争与经济增长存在正相关关系。Oates［4］认为竞争会导致地方政府的收入下降、公共物品提供不足的结果。周业安和宋紫峰［5］认为，地方政府竞争是造成重复建设、产业结构趋同、诸侯经济和地方保护主义等现象的重要诱因。第三，地方政府竞争的对象问题。流动性要素一直被认为是地方政府竞争的对象［6］，在早期的“蒂布特假说”中，资金、技术等生产要素是最主要的竞争对象。后来的理论将竞争的财政因素的视野扩大，从支出、组织绩效、官员激励以及政府制度等多层面讨论政府竞争的动因。最早将地方政府竞争理论引入中国的是旅德学者何梦笔，1999年他在《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》中比较了中国和俄罗斯的政府竞争，探讨的焦点就是政府制度的竞争。冯兴元［7］则运用制度经济学明确提出地方政府竞争是以资源竞争为载体的制度竞争或体制竞争。周黎安［8］深入剖析了官员激励制度对地方政府竞争产生的影响。萧鸣政和宫经理［9］认为，当前中国地方政府竞争的本质是地方政府对资源和能力的博弈行为，是一种包括规制能力、管理能力和公共服务能力在内的创新能力较量。事实上，地方政府竞争可能在收入与支出两个方面展开，也可能在资源、政策、政绩和制度等多个维度展开。第四，地方政府竞争的策略问题，解决的主要问题是如何通过竞争促进有效增长。对政府来说，财政收支是可以采用的最直接的策略，所以地方政府竞争的理论拓展大多集中在财政竞争上，比如税收竞争、支出竞争等。黄纯纯和周业安［10］的研究表明，大多数文献都把财政竞争划分为横向财政竞争、纵向财政竞争和标尺竞争三类。他们还提到盖博瑞和维兰考特把税收竞争划分为显性(税法和管制作为策略)和隐性(实际税负作为策略)两类，而威尔森和威尔德森区分了三种类型的税收竞争，马蒂尔斯等人则从财政竞争的外部性来区分不同类型的竞争，即层级政府间的外部性以及选民选择标尺过程中出现的外部性等观点。 　　 综观上述文献可以发现，地方政府竞争的主要理论研究集中在经济学领域，关心的问题是地