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全面二孩政策背景下乡镇政府职能完美论析 　　摘要：乡镇政府职能必须根据乡镇行政环境与使命的变化而进行变革，促进治理能力现代化。在“全面二孩”政策背景之下，我国乡镇政府职能必须从控制人口数量向提高人口素质、从人口管理向人口服务等的转变，从而不断提升为民众服务的效率和水平。 　　关键词：二孩政策 乡镇政府 职能 完善 　　中图分类号： D 601 文献标识码：A一、全面放开二孩政策的背景及对乡镇政府职能的影响 　　（一）“全面放开二孩”政策的出台背景 　　公共政策是治理社会问题的工具，一项科学政策的颁布都是针对特定的社会问题，在社会高速发展中，公共政策必然要根据形势的变化进行调整完善。计划生育政策作为国家的一项基本国策，曾为解决我国人口快速增长问题发挥了巨大的作用，但是由于改革开放的深入和社会的发展，其目的、内容、原则、措施等都需要随着时代的变化而变化。全面二孩政策，对优化人口结构、减少性别差距比、增加劳动力供给及减缓人口老龄化压力等都具有非常重要的作用。而乡镇政府是国家权利的最末端，是计划生育政策的直接施行者。就当前中国计生工作而言，乡镇的计生工作繁重又艰难，随着这一政策下达实施，需要乡镇政府的职能相应地进行调整与转变。 　　（二）“全面放开二孩”政策实施背景下乡镇政府职能转变的必然性 　　“全面二孩”政策之前，中国计划生育政策的侧重点在农村，因此在计划生育工作落实的过程中乡镇政府成为主力军。当时违反规定生育的现象在农村也较严重，广大村民对计生政策缺乏理解以及受农村传统观念的影响，导致乡镇政府计划生育工作压力加大。现在，全面二孩政策放开，计划生育仍作为国家的一项基本国策，没有改变，但是计划生育政策理念发生了变化，民众的生育愿望一定程度达到了满足，这会给乡镇政府职能转变带来巨大的影响。工作重心的影响，使乡镇政府以服务的工作理念来倡导使用长效避孕节育措施，引导有计划的生育；工作范围的影响，使乡镇政府在控制生育人口数量中注重人口素质的提升；部门设置的影响，使乡镇政府合理配置计生工作部门，大力培养专业的技术人员。 　　二、“全面二孩”政策背景下乡镇政府职能转变面临的主要问题 　　（一）计划生育政策的执行处于最基层，政策传递缓慢，配套滞后 　　政策从中央到地方，一级传到一级，最后到乡镇的时间相对较晚。加之上级政府与乡镇政府之间事权分配不太统一，上级政府拥有绝对的话语权，乡镇政府往往处于被动地位，乡镇政府的职能履行就会形成对下负责，对上交代的管理模式。事权自上而下层层下压，上级政府以行政命令下达任务，使得乡镇政府在日常工作中任务繁多，其承担的职责与行使权力不一致，影响办事效率。在与J镇某村的书记访谈中了解到，了解到他不仅当任该村的支书，还挂职另一村的计生工作，每天事务杂而繁多。像这样的人员安排调度情况在乡镇很常见，就算一个勤恳工作人员，依旧会在办事力度上出现心有余而力不足的现象，加之事权不均衡，管理跟不上，必然会导致基层体制更新滞后的现象。况且，乡镇政府的职能转变是受当年该镇财务状况影响的。 　　（二）“独生子女”政策惯性力大，政策执行者意识转变困难 　　一方面是乡镇政府职能转变认识不到位。对于乡镇政府转变认识不彻底的体现在农村计划生育前期工作一直强调“少生孩子”光荣的这一价值理念，好不容易这种观念得到了村民和干部的接受，现在又转变为二孩政策，导致部分干部在开展农村计生工作观念转变困难。同时，国家要求乡镇政府构建服务型政府，把经济建设放在首位，加快新农村建设的步伐，导致部分乡镇政府片面理解“以发展经济为中心”的思想，把主要精力放在乡镇经济上，没有注重全面协调发展，导致计生工作在内的公共服务出现缺位现象。 　　另一方面，二孩政策背景下服务宣传不到位。乡镇计生宣传教育工作的对象范围广、村民文化素质较差、理解性较弱，村民对计划生育部门开展的宣传活动不支持，加之在农村宣传教育对象的局限性，无法形成一个全民性的教育活动。乡镇的留守儿童和孤寡老人的群体比重大，属于生育年龄范围的人因常年在外打工，只能重大节假日才能回家，使乡镇政府能组织关于计划生育宣传的次数少，计划生育政策宣传力度明显不足。 　　（三）传统计划生育部门及人员庞大，人员分流与转化困难 　　上级政府采取不同的措施加大对基层施行情况考评监督的范围和力度，权责及追究实行严厉的“一票否决”，乡镇政府需要收集繁杂的数据进行统计制作报表上报上级政府。在对J镇计生办每月人口计生统计表的分析中，政策外一栏的数据掺和虚假。上级政府权力的施加，面对计生信息统计和更新工作繁重，缺乏必要的设施设备和经费支撑，加之农村村民文化素质低，参政议政意识匮乏，村民自治能力不高，使乡镇政府计生工作人员担起所有事务，最后导致许多计生工作不得不进行谎报或流于形式。另外，乡镇政府由于计生工作量大，大