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代建制在西部地区阻碍及对策剖析 　　【摘 要】 本文分析了西部地区近几年试行代建制投资项目管理方式的成绩与存在的问题。指出试行代建制障碍的原因：1、一些部门和人员的抵触；2、责任和权利不够明确；3、代建制的监督管理不到位；4、代建单位的管理水平不高等因素。为此，首先要确立代建制的法律地位；其次要继续深化市场化改革，建立现代企业制度，提高代建企业项目管理水平；第三要建立科学的代建制监督机制；第四要规范代建费用标准，保护代建单位的合理收益。 　　【关键词】 政府投资；代建制；项目管理 　　 　　一、引言 　　 　　2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，其重要内容之一就是在全国范围内推行代建制。代建制是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。推行代建制的项目是政府投资的非经营性项目。我国对于政府投资的工程项目有明确的界定，主要是指政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资工程按照建设项目的性质可分为经营性和非经营性两种。前者指赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目，后者指非赢利性的公益性项目，如政府投资的医院、学校以及城市道路等基础设施项目。 　　推行代建制在我国政府投资项目的管理中具有重要意义，主要表现在： 　　1、有助于改变政府投资项目投资超支严重的局面。我国政府投资中90%的项目结算金额超出投资计划，超支平均幅度达40%以上［1］。在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部（办公室）的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破，而政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，对投资项目的监管实际上处于失控状态。这说明现行的政府投资项目管理模式已经到了非改不可的时候。 　　2、代建制的社会化管理模式，有利于政府转变职能、规范投资行为。代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。实行代建制，政府主管部门主要从事行业的指导监管工作，从盲目、繁琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设过程中对建设规模、建设标准变动的随意性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。同时，政府作为投资方，同样受到代建合同的约束，一些立项存在问题、资金缺口较大的项目将会受到制约。 　　3、代建制的职业化管理模式提高了政府投资项目建设的科学性。政府投资的项目依靠职业化的专业机构实施代建，促使项目管理由过去的行政化走向职业化。利用代建机构的专业技术力量和较丰富的基本建设经验，从设计方案开始，包括建筑的规模、标准、形象、结构到采购活动、工程发包、施工阶段等不同阶段的每项经济活动都能贯彻科学的论证和踏实的工作作风，使项目设计方案较实际反映出项目的真实面貌，投资估算和概算较为符合实际。这样，避免一次又一次地“交学费”，从而提高管理水平、降低管理成本。 　　4、代建制的专业化管理模式能抑制工程项目腐败行为的产生。过去我国政府投资项目普遍存在概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，除了因为基建班子缺乏项目运作经验导致浪费之外，更本质的原因在于政府缺乏对投资的约束机制。在旧有的投资体制下，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位都是“三超”的受益者，惟一吃亏的角色是国家。代建制模式促使政府投资项目的四个环节彼此分离、互相制约，将严格执行合同、建立严密的内控机制。因而困扰政府投资项目的资金浪费、资金挪用、假公济私、行贿受贿等一系列腐败问题将得到有效控制。 　　 　　二、 西部地区代建制：阻碍因素分析 　　 　　“十五”规划期间，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，长期建设国债有1/3以上用于西部地区。政府的“十一五”规划将继续实施西部大开发战略，政府投资继续向西部地区倾斜。作为投资体制改革重要措施之一――代建制的顺利实施关系到西部地区政府投资的投资效率以及投资效果的好坏。 　　近几年来，西部地区12个省、自治区、直辖市都开展了程度不同的代建制试点。但由于代建制还处于不断完善的过程中，出现了一些与社会发展不相适应的问题，具体阻碍表现在以下几方面： 　　1、代建制的实施比例偏低，有些部门和人员对代