论宪法视域下审计体制变革——检察机关行使审计职权可能路径.docVIP

论宪法视域下审计体制的变革——检察机关行使审计职权的可能路径-法律 论宪法视域下审计体制的变革——检察机关行使审计职权的可能路径 王世涛 摘要：我国的行政型审计作为世界范围很少仍被采用的审计模式，既不符合宪政的民主原则，也有悖于法治精神。纵观日本和台湾地区的经验，审计作为财政的事后监督机制、纳税人权利的重要保障，只有真正强化其独立性，才能使其真正发挥监督和保障职能。尽管在现行宪法的规范设计中，也体现了审计独立性的追求，但行政型审计作为一种自我审计或内部审计，有其自身无法克服的局限性。迄今，虽有各种有关我国审计制度的完善建议，但审计职能转为检察职能，由检察机关行使审计监督权，是最可行的现实选择。 关键词 ：审计模式 行政型审计 宪政体制 审计独立性检察监督 本文系作者主持的国家社科基金项目“地方债的合宪性审查及法律规制研究”（项目号：14BFX021）的阶段性成果。 作者简介：王世涛，大连海事大学法学院教授、博士生导师。 审计作为一种经济技术手段，长久以来被认为是会计制度的派生物，会计是记账的，审计则是查账的。因此，学法律的人一般会认为，审计完全是经济领域的问题，与法律没有什么瓜葛。但其实审计是一个非常重要的法律问题，可以说，审计蕴含着重要的宪法功能。 一、审计制度的宪政意涵 审计作为宪法组织架构的一种装置，在现代民主国家，被视为评价政府职权经济性、效益性的一种设置和制度安排，以保证公共资源更有利益，不被滥用、浪费，有其不可替代的作用和功能。一般的宪法体制是看守公共权力的滥用，而审计则监视公共钱财不被滥用。其共同之处在于对国家公共行为进行监督。在公共财政领域，对公共钱财的监督是多层次和分阶段的。传统上，预算是对公共财政的一种事前的控制（如果将决算作为国家预算体制的一个环节，那么预算也存在着事后的控制），而审计则是对公共财政事后的监督（当然随着新宪政主义的兴起，审计已经不再保留在事后的监督，审计的范围和时段都日益扩展）。在美国，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构。①但无论如何，预算与审计两者皆不可或缺，共同发挥作用，共同构筑国家公共财政的良性运行。其中任何一个环节失灵、失效，都必然会导致整个公共财政的失序、失控。预算的事前控制借助议会体制，以财政民主原则为指导；审计的事后监督附丽于不同的机构，其运行原则也不一而足。但保证审计的独立性似乎是各种不同体制的共守之规则，以期增进审计监督职能的权威和效力。 审计制度诞生于宪政母国——英国，这恐怕并非历史的偶然，是英国的国王财政权受到限制的必然结果。也许历史有很多的机缘际会，但财政、税收、预算、审计制度皆同追根溯源于英国，便呈现出某种必然。这些人类的政治发明的共同目的便是通过各种手段限制国家专断的权力。因此，审计制度作为一种宪政设计，与限制国王的权力有关。有人认为我国早在春秋时期的周朝就产生了审计制度。当时周王设置天官冢宰辅佐周王总理国务大事，天官之下设小宰，掌邦国财计和监察大权，小宰之下设宰大，具体负责稽察和审计工作。秦、汉时期初步建立了审计监督法律制度。从中央到地方建立了一个比较完整的审计监督系统——御史组织系统。秦、汉时期，皇帝之下均设置了御史大夫，主管监察、执掌弹劾、纠察之权，主管财物审计工作。隋、唐时期实行“三省六部”制，在刑部之下设立了比部，独立于其他财计部门，专司审计监督工作，具有一定的独立性，享有司法监督职能。这些史料足以证明我国的审计制度产生比英国更早，甚至一些制度至今仍令人称道。但作为专制国家的国王财政或皇室财政的一种治理手段，审计制度设立的目的是控制臣权，并最终服务于君权，与宪政无关。当然，我国古代的审计与监察通常融为一体，极大地强化了对官吏的控制力，某些制度设计不乏其科学性和合理性。从某种意义上，这体现了我国古代的政治文明，为西方所不及。而孙中山恰恰得益于我国的政治遗产，发明五权宪法，并将审计权融人监察院之中，台湾至今仍然施行这一体制。 比较世界各国的审计制度实际是在分析其宪法体制，因为世界各国审计制度都附丽于本国的宪政体制中，审计功能的发挥皆蕴含于宪法体制运行过程。现今世界上几乎每个国家都有自己的宪法，大多数成文宪法国家都在其宪法中规定了审计制度。通过宪法规定审计制度，可以使审计取得根本法的法定形式，更重要的是，审计一旦通过宪法确立，其便具有了权威性和稳定性，审计体制不再像普通的法律那样易于被修改。当然，规定国家审计制度的宪法渊源各有不同，多数国家采取宪法典及其修正案的形式，有更多国家在宪法中明确规定审计制度的同时辅之以普通单行法作为配套的立法。而没有成文宪法的国家如英国，审计制度通过一系列单行立法和宪法惯例加以确