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农地承包经营纠纷仲裁调解程序剖析 　　摘 要： 　　农地承包仲裁属“准行政性仲裁程序”，它是农地承包仲裁裁决的“前置程序”，并能产生“一调终局”之程序效果。其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流，其程序启动无须仲裁协议，就其与诉讼的关系，当前立法定位于“或裁或审、一裁两审”具有现实之合理性，但在制度体系相对成熟之后，应及时转为“仲裁前置、一裁两审”。 　　关键词：农地承包经营纠纷；仲裁；仲裁调解 　　中图分类号： 　　DF413.8 　　文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.02.10 　　所谓“农地承包经营纠纷仲裁调解程序”，是指在农地承包经营纠纷仲裁程序中，由受案仲裁机构对农地承包经营纠纷进行调解的程序。本文将其确定为研究主题，源于以下背景因素。 　　一、背 景 　　2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《农村土地承包经营法》，该法是用以规范农村土地承包经营法律关系的第一部正式法律文件。之后， 2003年10月9日农业部第23次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权证管理办法》和2005年1月7日农业部第2次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》，成为我国农村土地承包经营权流转和管理的重要规范依据。伴随这一系列法律规范文件的出台，在我国广大农村地区，农村土地承包经营权的流转现象日益普遍，由此也产生了大量的农村土地承包经营纠纷。 　　农村土地承包经营纠纷本质上属于民事纠纷的范畴，可以通过现有的民事纠纷解决途径（如协商、调解、仲裁、诉讼等）予以解决，但它又具有自身的特征，即：第一，纠纷内容涉及最基本的农业生产资料——农村土地承包经营权；第二，以农村经济体制的转变为背景，纠纷往往集中表现为特定的几种类型，并在短期内大量涌现；第三，纠纷是否能够妥善解决事关我国农业生产、农村管理、农村经济发展的稳定性和可持续性，乃至整个农村法律秩序的安定性。因此，如果仅仅依赖传统的民事纠纷解决途径来解决农村土地承包经营纠纷，可能导致传统的民商事仲裁、民事诉讼程序负担过重，也无法高效、公正地化解数量巨大的农村土地承包经营纠纷，进而影响农村土地承包经营法律秩序的安定。 　　在此背景下，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于2009年6月27日审议通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（下文简称《农地纠纷调仲法》）。作为该法的配套性文件，2009年12月18日农业部第10次常务会议审议通过了《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》（下文简称《农地纠纷仲裁规则》）和《农村土地承包仲裁委员会示范章程》（下文简称《农地仲裁委示范章程》）。以这一系列法律规范文件为基础，我国正在建立一种适合当前国情的农村土地承包经营纠纷调解、仲裁机制。但总体上看，我国农村土地承包经营纠纷调解、仲裁机制的建立尚处于起步阶段，没有任何现成的经验可供借鉴，很多方面还存在较大的争议。如：调解、仲裁机构体系尚未系统建立，调解、仲裁程序规则体系尚未系统、完善，农村土地承包经营纠纷调解、仲裁程序与民事诉讼程序间的关系定位也尚处于探索阶段。 　　二、农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位 　　《农地纠纷调仲法》第2条将该法适用范围限定于六种农地承包经营纠纷：因订立、履行、变更、解除和终止农地承包合同发生的纠纷；因农地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；因收回、调整承包地发生的纠纷；因确认农地承包经营权发生的纠纷；因侵害农地承包经营权发生的纠纷；法律、法规规定的其他农地承包经营纠纷。并将“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”排除在农地承包仲裁委员会的受案范围之外。这仅是立法的初步设计，随着农村经济体制的转变，农地承包经营纠纷的类型和特征也会不断变化。因此，立法也采用了“开放性”的技术方案，将“法律、法规规定的其他农地承包经营纠纷”纳入农地承包仲裁委员会的受案范围，从而为立法及时地适应将来的变化保留了必要的空间。 　　从本质上讲，《农地纠纷调仲法》纳入其适用范围的农地承包经营纠纷类型均属标准意义上的民事纠纷，亦为民事诉讼之主管权限所及，当事人完全有资格将纠纷的解决付诸诉讼程序。因此，就《农地纠纷调仲法》所确立之农地承包经营纠纷调解仲裁程序，必须首先明确其功能定位。这一问题又可分为两个层面，即：第一，农地承包经营纠纷仲裁程序的功能定位；第二，农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位。 　　（一）农地承包经营纠纷仲裁程序的功能定位——诉讼案件的分流 　　农地承包经营纠纷仲裁程序，其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流。 　　《农村土地承包经营法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员