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论城镇化进程中农民养老保障法律体系的构建-人力资源 论城镇化进程中农民养老保障法律体系的构建 毕少斌 南京大学法学院 本文为2013 年度江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目《城镇化进程中农民养老法律保障机制构建- 基于江苏省农村的实证研究》研究成果之一，项目批准号（2013SJB820013)。 摘要：当下我国城镇的社会养老法律保障体系已经初具模式，但农村养老法律保障规制仍不成体系，仅仅运用单纯的经济手段不足以维护农民的养老权益。城镇化背景下农民养老现状迫切需要构建相关法律体系框架。通过对我国农民养老法律保障现状分析，结合十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，建议从保障权利主体、保障义务主体、保障行为三个方面出发构建农民养老保障法律体系，从而实现对农民养老的立体全方位的保护。 关键词 ：农民 养老 法律 保障 一、引言 党的十六大以来，中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标，并强调要按“五个统筹”的要求，认真贯彻落实全面协调可持续的科学发展观。以法律的手段来保障农民的养老保障需求，是实现社会公平的最有力的手段。党的十八大报告提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全会公报明确指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。 新型城镇化不单纯是空间的城市化，更主要是“人的城镇化”，即以人为核心、充分保障农民的各项权利。在新型城镇化进程中，伴随着血缘、地缘关系衰减和城市工商业社会的冲击，农民的经济理性和人文素质逐渐提升，农民的法律知识、维权意识、权利观念也有迅速提高。正如2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中所指出“我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多”。因此，当下构建农民养老保障法律体系凸显其紧迫性和必要性，仅仅依靠国家的政策和方针不能广泛有效的解决问题，国家法律公开的确认和强制的保障更有利于农民维护其自身权利。 二、农民养老保障的历史回顾 1.中国农民传统养老思想 中国拥有五千年的文化史，孝道一直是是排在道德的前沿，“百善孝为先”“养儿防老”一直是中国人的传统思想，孝是中华民族最为古老的道德规范，作为一种伦理道德观念，孝在中国有着悠久的历史渊源和深厚的社会基础，是人类家族血缘关系在观念上的反映。家庭养老模式是农村经济社会的产物，在农村经济社会生产力不高资源短缺而天灾人祸使小农经济更加脆弱，其生产状态是靠天吃饭。在这种生产状态下年老体弱的人难以胜任农耕劳动的，必须依靠子女获得生存资料。因此，养老的责任主要是靠家庭来承担和实施。正如美国研究中国思想的著名学者狄百瑞所说：“乡约支持和维护着这些原则：自愿，地方自主，以自愿达成和合作的方式改进乡村生活，在扎根于普通人日常生活的共同价值这一基础上维持一种负责任的领导。” 2.建国以来养老保障制度的回顾 自新中国成立以来大致可以分为三个阶段:第一阶段从建设国到1958年人民公社成立前。新中国成立之初，我国进行土地改革使农户获得了土地，从而农民有了基本的土地保障，非五保老人完全依靠家庭保障。同时，政府建立社会救济和优抚制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对优抚对象实施优待和抚恤。第二阶段从1958年到20世纪80年代初。1958年，人民公社成立，家庭不再是一个生产单位，人民公社既是政权机关又是生产组织。各种制度通过公社（生产大队)生产队的途径贯彻实施。广大农民(含农村老人)参加由生产队组织的集体生产，从生产队统一领取劳动报酬，这样农村老人的基本生活便得到了基本保障。公社为无子女的、丧失劳动能力的老年人提供五保户待遇。第三阶段是1978年到今天。20世纪80年代初，在引入家庭联产承包责任制在农村地区，农村经济突飞猛进的发展。这一时期，我国农民的养老保障制度也由此前的集体经济保障回归到了农民自己的家庭养老保障。 三、农民养老保障问题的当下背景 1.城镇化战略方兴未艾 党的十八大报告提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。城镇化是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统乡村社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程，目前我国已经进入城镇化快速发展的中期阶段。城镇化建设在改善和优化农村社会生产方式和生活方式的同时，也改变了农村