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司法建议效果难题之破分析论 　　摘要：司法建议当前所面临的效果难题在本质上与其功能定位有关。在现有框架中，司法建议被定位为“解决方案的提供者”，这种定位内在地包含了对建议效果的追求，但同时却因为忽视了法院在提出解决方案上的能力限度、与被建议单位之间的信息不对称以及在问题解决上的立场差异，使所提方案难以得到采纳落实。应当从法律系统内部产品属性出发，将司法建议重新定位于“问题指出者”，突出问题描述分析而淡化对策措施，使司法建议从对效果的两难困境中解放出来，以更为简化但直接的方式发挥作用。 　　关键词：司法建议；效果；功能定位；转变 　　中图分类号：D92504文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0099-04 　　作者简介：杜健荣（1981-），男，纳西族，云南丽江人，云南大学法学院讲师，法学博士，研究方向：法哲学、法社会学。一、问题的提出 　　自最高人民法院印发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会服务提供司法服务的通知》（简称《通知》）（2007）至今已有八年，而印发《关于加强司法建议工作的意见》（简称《意见》）（2012）也已有三年。在司法政策的指引和推动下，各级法院在数年间发出了大量司法建议，内容涵盖社会风险防范、行政行为规范、经济社会发展战略、环境保护、食品安全、预防违法犯罪等有关社会生活各个方面的重要议题，建议对象逐步从行政机关扩展到事业单位、行业协会以及中小企业，制作发送建议的相应工作流程和制度保障也得到了不断完善。可以说，作为“法律赋予人民法院的重要职责，人民法院工作的重要组成部分，充分发挥审判职能作用的重要方式”，各级法院的确按照最高人民法院的要求，“更加重视运用司法建议”，为社会发展和法律实施作出了贡献。① 　　作为一项从当代中国政治法律实践中生发出的具有中国特色的制度，司法建议在取得一定成绩的同时，也面临着一些基于特定环境及条件而出现的困难。从目前的情况看，最大的难题在于司法建议的效果不佳，主要表现为建议在发出之后被相关单位所采纳、真正转变为社会管理实际工作中的决策和措施，并产生积极社会效果的数量在总量中所占比重较低。②在许多法官和研究者看来，这一状况的存在不仅极大地制约了司法建议作为一项制度的价值体现，还因为关涉制度存在的必要性而可能影响到其未来发展，因此有必要尽快加以解决。当然，这里所说的效果难题不是一个孤立的问题，而是一系列问题共同作用产生的结果，因此其解决也就需要综合多种措施和手段。到目前为止，法院系统已经在提高建议质量、完善建议的制作和签发流程、加强与被建议单位之间的沟通联系、呼吁被建议单位特别是行政机关提高对司法建议的重视程度等方面做了许多工作，上述最高人民法院的两份文件也有不少内容与此相关。但是一段时间以来的实践表明，这些措施的采取并没有能够有效改变司法建议的效果状况，这使得关心这一问题的实务和理论工作者不得不继续寻找新的解决方法。 　　近年来，开始有论者将关注点集中到司法建议的强制力方面。他们认为，在目前司法建议质量提升空间不足、社会重视程度有限的情况下，只有经由专门立法明确被建议单位相应的回复、采纳的责任，才能够从根本上解决司法建议不受重视、采纳率低等问题。[1]这种观点在目前得到了颇为广泛的认同，在2015年的全国人大会议上，还有来自法院系统的代表专门就此提出提案，[2]意味着这一构想已经开始从理论层面向实践层面发展。如果仅就目的与手段间的对应关系来看，这种观点有一定的合理性：作为直接而有效的手段，强制力的赋予的确可以提高司法建议的权威，并给被建议单位更大的回应压力。但是这种设想的缺陷也是显而易见的：从理论上说，这种期待中的强制力本身与司法建议的属性相矛盾，一旦附加了这种强制性的效力，司法建议就会演变成“司法命令”或“司法指令”，从而发生性质上的变化；而从现实来看，这种观点也忽视了司法建议所处的客观环境，在行政机关作为司法建议主要对象的情况下，对司法机关的这种赋权不符合司法与行政在权力结构中的位置及其相互关系，因而实现的可能性较低。从这个意义上说，“如何使司法建议获得实际效果”这个问题仍未得到有效的解决。 　　如果进一步思考，我们会发现“如何使司法建议获得实际效果”这种提问方式本身也是有问题的，因为这种提问方式预设了“司法建议应当具有实际效果”这一前提，而这个前提并非不证自明，也未得到过深入的反思。从逻辑学的角度看，在讨论上述问题之前，有必要先厘清一些具有基础性意义的问题，例如：为什么我们会认为司法建议应当具有实际效果？司法建议活动是否应当追求这样的效果？以及，这种对效果的追求在现实中是否真正可欲？对这些问题的追问可能有助于我们重新认识司法建议效果问题发生的原因，并帮助我们转变思路，从目前面临的理论困境中走出，去发现完善司法建议制度的新