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我国农用地非农转化政策剖析 　　[摘 要]农用地非农转化的配置方式、市场结构以及效率损失情况是政策的依据，深入讨论这些因素，有利于改进完善我国农用地非农转化政策。 　　[关键词]中国；农用地非农转化；政策分析 　　[中图分类号]F323.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0088 — 02 　　[收稿日期]2014 — 01 — 29 　　[作者简介]本文为2013年山东省社会科学规划研究项目（13CZZJ04）“土地政策赢得农民对党认同的历史经验与当代启示”。 　　[基金项目]陈冬生（1969—），男，河北唐山人。副教授，研究方向：农村问题研究。 　　农用地非农转化是指土地资源由非农业部门代替农业部门并且进行资源重新利用与配置的过程，亦称“农用地非农化”。非农化土地政策得当与否直接关系着一个国家经济发展的可持续性，关系着人们生活的生态环境的优劣，影响着人们生活的舒适程度和生活质量，因此也是一个非常值得深入研究的课题。不同国家、地区所处的经济发展阶段及城市化发展差异，导致各自的农用地非农化政策有较大差异。在人口众多、土地拥有量较少而经济快速发展的国家，如韩国，日本等，伴随其迅速发展的经济，大量的土地资源非农化，导致生态环境被大量破坏，农业生产力降低。因此其应对政策主要着眼农用地质量提高与保证替代农用地数量，通常以经济规制为主是其政府的主要调控措施，例如：税收分享、购买土地保持权和可交易土地开发权等。而对欧美等工业化已经进入到成熟末期的国家来说，相关土地保护法律法规较为完善，土地利用系统的变动时期已经过去，目前处于相对平衡稳定的状态中，因此关注土地生态的社会性规制是其进行政策调控的主要方面，如：价值评估、强制税等，用以改善土地质量，保护其数量以及土地的生态维护。相比国外而言，我国的农用地非农转化在地方政府实际操作中存有差异，资源市场发育迟缓以及土地公有制等导致国外的农用地非农转化政策无法在国内直接套用，因此也就形成了自己的非农化政策〔1〕。 　　一、我国农用地非农转化概述 　　（一）我国农用地非农转化配置方式及过程 　　农用地非农转化的配置从理论上来看，其基本手段有两种：一为政府，二为市场。农用地非农转化过程中市场机制作为基础手段，政府协调与辅助是市场经济国家一般常见的手段，主要是其土地私有制决定的，而在我国，采用的是征用制加批租制的农用地非农转化制度。整个农用地非农转化的过程大致为以下流程：首先，国家为使土地所有权从个人转移到国家手中，而进行土地集体征收。其次由地方政府所代表国家，以出让或者是划拨等方式将土地使用权转交到用地者手中，这个过程是完成土地由农用转化为建设用地的过程。详情见下表： 　　（二）我国农用地非农转化配置方式下的效率 　　农用地非农转化的配置不同是由配置方式不同引起的。农用地损失在经济的发展中出现了两种不同的性质，代价性损失和过渡性损失。所谓代价性损失就是地方经济发展过程中的农用地非农化数量。所谓过渡性损失就是在经济增长的过程里，由于政府过错和市场过错而导致的原先可以避免的损失没能避免造成的资源损失。而这种损失又分为两种：第一种损失是在市场失误的条件下，没能将土地利用中的非市场价值包括到成本中造成的土地损失和过多占用。第二种损失是在政府失灵的情况下，土地价格胡乱膨胀导致的对土地的过渡需求从而引起损失。 　　1.我国农用地非农转化的市场机制与效率 　　土地资源和其他稀有资源一样，在传统的经济情况下，市场价格决定了他的配置，而土地的利用具有明显的外部性，具体表现在粮食的社会性和土地价值的多种性。在经济发展超快的现代，农用地非农转化的加速进展，土地外部性的特征就越明显。而传统的经济理论已经无法适用现阶段的资源配置，土地配置外部性的问题。而且我国现阶段的经济是脱胎计划经济的非完善型的市场经济。土地资源的问题日趋严重，而且我国的各种制度还处于不成熟阶段，所以我国土地的非农化市场一边面临外部性问题，同时也受到自身问题的困扰，由此可见，资源市场的失控问题还将不断扩大。 　　2.我国农用地非农转化政府干预与效率 　　政府介入农用地非农转化配置的必要条件就是市场失灵问题。尽管政府介入可以完善许多市场配置问题，但是从实践来看，其在实际工作中仍旧存有许多问题，其主要表现在以下两方面：第一，政府的过度干预很可能对市场资源配置的有效性产生影响。政府征地价格是既定的，在我国特有的农用地非农转化制度下，具有补偿标准以及强制性等特点，只要低于社会征地成本的价格就会使得一些征地方在利益的驱使下征用超过社会最优数量的土地，造成土地过度非农化。第二，政府无效性的干预并没有做到对市场失灵问题真正的解决。地方政府与中央政府在对于农用地非农转化的目标上存有这一定的差异，一