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我国区域政策法制化路径选择初析 　　中国作为世界上国土面积较大、人口最多的发展中国家，区域发展一直广受关注。近年来，在促进区域发展方面有一个问题逐渐受到大家越来越多地关注，即区域政策法制化问题。在区域发展的过程中，我们会遇到市场失灵和政府失灵的问题，会遇到发挥区域经济优势和维持区际经济公平的问题，还有诸如如何既加强区域经济合作又维护市场自由竞争等问题。以上的这些区域问题的解决，仅仅依靠区域政策是远远不够的，而是需要通过更持续、更稳定和更有权威性的立法来实现，即区域政策法制化。本文拟就我国区域政策法制化的发展路径选择作一简要阐述。 　　一、区域政策法制化问题概述 　　所谓区域政策法制化，简单地说即通过法定的立法程序，有针对性地将成熟的区域政策上升为法律，以形成对区域发展的持久稳定地保护和推动作用。这里，我们有必要对区域政策法制化相关问题进行简单地阐述。 　　（一）国内外区域政策法制化对比分析 　　国外尤其是多数发达国家法治的历史比较久远，法治意识比较浓厚，他们很早就重视立法的重要性，并且较早地建立并完善了法律体系，树立了牢固的规则意识，同时对于违反法律的个体惩罚是比较严厉的。许多发达国家进行土地或空间规划之前一般是立法先行，先进行全面完善地立法，然后根据立法再进行开发。而在中国，我们就一个复杂问题立法往往是先选择有代表性的地方进行试点，再制定政策，政策执行过程中取得成熟做法和经验后进一步修改完善政策，然后才考虑制定法规或法律。我国这样的法律形成体制是有历史渊源的，因为我国历史上相当长的历史时期内，治理国家的手段并不完全依靠法律，法律之外还有道德、传统、乡规民约、政策等等，很多事情都是在实践中获得了较为成熟的经验之后才考虑上升为法律。所以我国存在区域政策法制化的问题，而从严格意义上讲，国外没有与我国完全相对应的政策法制化问题。 　　（二）我国区域政策法制化进程中应注意的问题 　　一是要注重借鉴学习国外经验。不少发达国家，如美国、日本、韩国、英国、欧盟各国等，都先后制定出台了不少区域开发的法律，比如美国出台了《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《沙漠土地法》等，日本出台了《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《北海道开发法》等。这些国家有较为丰富的区域立法和区域政策法制化的经验，是值得我们认真学习和借鉴的。 　　二是要符合我国国情和实际。区域政策法制化，一定要以我国的国情为依据，以实际情况为准绳，绝对不能照抄照搬国外法律制度。因此，区域政策法制化的试点就显得尤为重要，试点可以减少失误所带来的不利影响，同时还可以迅速积累经验，为大规模地推行改革奠定基础。在这一过程中，需要注意的是不要唯法制化是从，政策发挥作用较好，或尚存在争论的领域，不一定急于实现法制化。 　　三是适时制定区域发展基本法律。目前，我国主要依据国民经济和社会发展五年规划以及区域性的政策文件和规划来实施区域经济的管理，虽然灵活有效，但很多规定比较宽泛，在实际工作中可能会出现主观性和随意性等问题。需要一部系统且稳定的区域发展的基本法律，来统领和规范我国区域发展各项活动并保障其正常运行。 　　四是条件成熟时成立区域发展管理机构。国外不少发达国家对区域经济发展都设有专门的管理机构，来负责区域经济立法和法律的实施，比如美国的《田纳西流域开发法》规定了成立田纳西流域管理局，《阿巴拉契亚区域开发法》规定了成立阿巴拉契亚区域委员会等。区域发展管理机构对于协调区域冲突与矛盾、制定区域法律法规、促进区域协调发展，都具有重大意义。 　　五是要注意区域利益平衡。市场经济是法治的经济，我们要承认各层级区域主体是有其自身利益诉求的，而且这些利益也是有可能冲突的，甚至会影响到法律的执行乃至区域的和谐稳定发展，因此利益的平衡就显得尤为重要。 　　六是要注意区域的划分和动态调整。区域的划分，按其发展阶段可分为三类，一是匀质区域（Foumal Region），即具有相同标准的同质区域；二是功能区域（Functional Region），即具有功能内聚性和依赖性的空间单元；三是规划区域（Planning Region），即可实施区域政策的空间单元，它既可能是匀质区域，也可能是功能区域，甚至两者兼而有之。区域的动态调整对于区域政策法制化至关重要，我们不要抵触这种调整，但也不要过于频繁地调整，可以通过建立制度性约束，为区域政策法制化做好前期的准备工作。 　　（三）尽快建立我国区域发展的法律体系 　　区域政策法制化，需要一个立法的路线图。根据我国的国情和区域政策制定实施的具体情况，首要问题是需要构建一个区域发展的立法体系。根据笔者体会，可以考虑建立如下法律体系： 　　图1 区域发展法律体系 依据上述区域发展法律体系，我们就可以初步拥有一套较为完整的区域发展的法律法规，当然目前很多