“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式.docVIP

文伴娜：慨基^^繡融醐 2017-11-30 14:59:06 求实 2017 年 11 期 ［ ］文件治理足威权体制的棊本特性，后者足一种动员型体制，即决策和执行以政治动员体系 和行政戾级体系加以贯彻，以规范性文件（区别于法律法规）贯穿其中，文件在被赋予丫国家权力符 号意义的同时，构成了基层秩序的规范來源和权威形式。文件治理发挥的功能是党政权力及其遍布丁 基层社会的代理组织对社会秩序的管制、治理和服务，以覆盖于政治系统与行政系统的规范性文件， 并通过社会获得的权力，形成密如织网的秩序经纬和深入社会各个领域的权威形式。 ［关键词1文件治理；规范性文件；棊层治理；正式规范；非正式规范 ［巾阁分类号］D630［ ］A［ ］1007_8487 （2017） 11-0035-10 ［ 】2017-10-18 ［基金项FI］国家社会科学基金重点项IT‘我国县级政府公共产品供给体制机制研究” （11A22006） o ［ 簡介】周庆智（I960-），男，内蒙古赤峰人，屮国社会科学院政治学研究所研究员、博士 生导师，主要从事中国地方政治、政府治理与社会治理研宄。通过合法化的规范性文件形式，形成政 治与行政约束，这是威权体制的一般制度逻辑［1］,由此而形成的义件治理，同时也是基层秩序的正式 规范来源和权威形式。从秩序建构的角度看，文件治理工作作为-?种“组织秩序”，与基于公共规则（源 于法律）和社会规则（源于契约）所形成的法律秩序与自治秩序不同，前者介于法律秩序与专制秩序 之间［2］，发挥对科层行政的政治控制和行政约束以及对社会的政治整合和行政整合的作用。 以文件治理作为一个分析性概念，阐释其作为基展秩序的IE式规范来源和权威形式，有两个目 标：一是辨识威权体制下文件治理所具有的正式规范含义及其运行的权威形式；二是作为正式规范来 源的文件治理，面临规范多元的挑战，亦即文件治理构成的组织秩序如何与法律秩序和自治秩序平衡 并能够放置在多元秩序规则的重构当屮。 一、文件治理”：介于民主与专制之间的一种治理形式 “文件治理”足“文件政治”的产物，后者的涵义主要是报据威权体制的性质来界定，或者说，文件 政治具备人治体制的一般特点，但又有过渡性质的区分。与民主政治屮的“法律治国”以及专制国家的 “个人独裁”相比较，文件政治是指中共集体领导制下的“文件治国”现象，它反映了文件在中国政治中 的重耍作用［2］ （P26）:或者说，“国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的，在相当 大的程度上足依靠党和政府的‘红头文件实现统治和管理的”［11。文件依其功能的不同，可区分为三种 类型：政治文件、行政文件和信息文件。上述规范性文件成为政府治理的规则来源和权威形式，并以 此（试图）构建起覆盖整个基层社会的秩序经纬。文件政治（区别子法律政治）根源丁?屮国的政治动 员型和行政压力型的体制特性，而文件治理只是贯彻文件政治的-?种治理形态而已。 2017年第11期“文件治理作为基层秩序的规范來源和权威形式 所以，文件治理的性质规定源于文件政治，后者的政治功能涉及管控和处H发生在体制A外的 所有政治议题，并把政治议题通过政府系统贯彻于政府行政权力活动当中；冋吋，文件政治为政府行 政确立基本的路线、方针和政策，对政府形成政治与行政约束，这成为文件治理的主要功能。进一步 讲，文件治理的政治功能主要通过党政统合治理体系的两个系统一党委系统和政府系统一來完 成，反映在程序上，党委系统对政治、经济和各项社会事业的重大问题做出决策、形成议案，并通过 文件形式使决策的政治权威和行政权威合法化，再以文件形式督促行政，从而对政府行政系统形成政 治控制和行政制约。在党政系统的功能运行屮，文件和会议这两个基本的政治与行政工具成为政治动 员与行政动员的重要手段和方式，即会议是政治动员的重要手段，经由会议的方式，文件得到向上而 下的传达，会议和文件便如此紧密地联系在一起。换言之，文件治理的构成要件即是文件和会议，后 者成为基层政治与行政的权威形式。简言之，“文件政治”是文件治理的本质属性，是文件治理上述两 个政治功能的实现形式。 文件治理柯一个重耍的特征.?规范性文件对科层体系的代理组织发挥着指导、监督和约朿的作 用，即文件成为连接代理组织的党政权力/权威形式。棊层政府的政治与行政活动始于文件和会议， 经由文件将遍布于基戾社会的各种代理组织形式贯穿在一起，以发挥政治与行政控制、指导和监督的 作用。代理组织主耍是指党政权力治理体系的派生系统或“外围组织”一企事业单位、工青妇、社会 团体，它形成的是间接控制的分权治理模式，这个模式由多个代理治理主体构成，这些治理主体与基 层政府不是上下级行政隶属关系，它们负责某一个社会领域的事务，与基层政府构成既竞争又合作的 复杂关系。代理组织主要起到宣传政策，处理