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我国农业转移人口市民化政策构成要素及实施困境剖析 　　[摘要]本文通过对农业转移人口市民化政策构成要素的分析，深度剖析了市民化政策的实施主体、实施渠道及实施对象，并对市民化政策实施进程中出现的困难进行了总结，为今后制定农业转移人口市民化政策提供了参考。 　　[关键词]农业转移人口 市民化政策 构成要素 实施困境 　　一、 引言 　　近几年的中央经济工作会议及历次党和政府重要的会议已经对农业转移人口市民化形成了共识，即将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这不仅是中央提出的明确目标和原则，更是指导推进我国市民化进程做出的具体要求。 　　针对农业转移人口市民化进程中出现的问题，相关机构和学者也进行了研究。住房和城乡建设部政策研究中心课题组（2010）调查发现农民工的住房状况普遍较差，对住房的满意程度较低。以建筑业和制造业的农民工为例，他们主要居住在工地的工棚和集体宿舍中。金三林（2010）认为农民工居住条件差的成因是市场失灵和政府失灵的双重因素作用所致。龚文海（2009）基于对北京、上海、深圳等11个城市的政策考察，从长远看，让农民工享受与城市居民同等待遇，将其纳入国家统一的基本医疗保障体系，是最终方向和目标，但当前条件还不具备的情况下，可以采取渐进方式推进改革。王友华和周绍宾（2012）利用2008年全国综合社会调查数据研究认为：农民工的医疗保障覆盖面还很有限，享受到的比例还偏低，很多农民工连基本医疗保险都没有，应发挥政府主体作用，加快完善农民工的基本医疗保险，特别关注农民工中的弱势群体，并增强医疗保障的强制性。陶红等（2010）以北京、上海等10个城市4650名农村户籍流动儿童问卷调查为基础，分析了农民工子女义务教育状况：农村户籍学生家庭举家迁移；学生就学年龄明显大于正常就学年龄，且年龄跨度大；学生多次转学是因为教学质量差和父母工作流动；学生就读公办学校的最大障碍是繁杂的入学手续；与民办小学相比，民办中学的老师和教学硬件问题更为突出；省内流动、家庭购有住房、独生子女等有利于学生就读公办学校；在公办学校就读的学生对所在城市有更大的认同感。 　　二、我国农业转移人口市民化政策构成要素 　　1.市民化政策的实施主体 　　市民化政策是一个责任共担的制度安排，中央政府负责制定市民化方针，地方政府根据方针结合当地情况实施政策。根据2011年国务院颁布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》文件的指导精神，结合现阶段农民市民化的实践，中央政府对农业转移人口市民化的推动作用主要体现在一系列政策措施和制度安排上，具体包括五个方面：一是政策制定和推动。在户籍制度改革、引导农民工合理流动方面出台了一系列政策，这些政策有助于推动、引导农民实现向市民转变。二是通过发展规划推动。尤其是政府制定统筹城乡发展规划、小城镇建设规划、城市扩容规划等，这些规划的出台和实施能有效引导农民市民化。三是财政税收手段推动。通过政府运用相关财政税收手段，鼓励农民从事非农产业，这些手段可以从具体层面有效引导农民市民化。四是政府加快公共服务的提供，为农民提供转化成为市民所需要的公共服务环境。五是社会福利和保障推动。通过提高社会福利和保障食品，为农民提供与市民相同的社会福利和社会保障。 　　2.市民化政策的实施渠道 　　根据中央及地方政府有关城市落户的相关政策和法规，城市落户渠道总计五类，大致可以归纳为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他。每个渠道都有具体的规定细则。 　　（1）从投资来讲，分为实际投资、纳税与购房投资等三项。 　　（2）家庭团聚。 　　（3）就业包括高端就业和普通就业。 　　（4）特殊贡献包括获得重大奖项或有优异表现。 　　（5）其他情况包括建制转变和特殊情况。 　　3.市民化政策的实施对象 　　从上述评价指标可以看出，根据不同群体，市民化的实施对象主要包括四类：农民工市民化、就业市民化、家庭团聚市民化及建制转变等。 　　实施对象一：农民工。农民工市民化是指农村剩余劳动力先通过各种途径到城市打工，成为城市里的农民工一族，在有了一定积累、能够支付市民化的初始成本后，部分农民工出于追逐城市生活方式或者其他原因而选择在所在城市实现市民化的行为。农民工同样拥有小块土地使用权，但本人不从事耕种，而由家人代耕或转包他人。进城农民工在沿海发达地区主要通过寻找工作获取工资，农民工的工资虽然较低，但是对于农业收入增长缓慢甚至下降的农民工家庭来说，是实现增收的主要渠道，也是维护农村社会稳定的基础。 　　实施对象二：农业户籍大学生。农村的学生通过读大学等升学途径解决户籍问题， 大学毕业后在城市就业实现市民化的行为。学生升学市民化是