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人大制度建设是一个持续不断的探索过程 　　地方人大是人民代表大会制度的组成部分，发挥好地方人大的职能作用，对完善我国人民代表大会制度和社会主义民主法治是非常重要的。自1979年地方人大设立常委会，30年来地方人大及其常委会从恢复及创建到逐渐发展完善，始终在摸索、实践、总结、规范。“从某种意义上说，人民代表大会制度的完善实际上就是在既有的制度框架下，通过持续的设定、治理技术的应用来使文字表述的制度成为现实运行的制度，实现制度设计的目标，达到良好治理的目的。”[1]地方人大制度建设和创新，正是通过一些制度、机制的建立和完善，努力把宪法法律规定的职能在实践中真正发挥出来，从而使文本中的权力在现实中得到实现。无论是地方立法还是对“一府两院”的监督，地方人大进行了持续不断的探索创新，创造了很多有意义的制度和技术、方法。梳理和总结30年来地方人大制度和法治建设的历史过程及其丰富实践，特别是对一些较典型的“制度创新”及其成败得失做些探究，对于我国社会主义民主法制建设可提供一些有益的经验和启示。 　　1.地方人大设立常委会，是我国民主法治、人大制度和政权建设的重大举措。现行法制赋予地方人大诸多重大职能，但实现地方人大的法定职能却是一个长期的过程。 　　随着十一届三中全会工作重心的转移，民主法制建设和国家领导制度的改革提上议事日程。1979年7月1日，五届全国人大通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等法律，对地方政权组织和选举制度作了一些重要改革。最重要的是在县级以上地方各级人大设立常委会，直接选举扩大到县一级，并扩大了选民和代表的提名权，普遍实行差额选举等。这是我国政治制度和地方政权建设的一项重大改革，是改进和完善我国人民代表大会这个根本政治制度的重大措施，对于加强社会主义民主与法制，将起重要作用[2]。1979年下半年，在全国66个县、自治县、不设区的市和市辖区进行了直接选举的试点工作。第一批县级人大常委会就在当年直接选举试点中正式产生。1980年底全国各省、自治区、直辖市，以及设区的市、自治州人大常委会全部建立起来。至1981年底,全国2765个县级行政区都建立起了人大常委会[3]。从此，地方人大工作和法治建设步入了一个新的历史时期。 　　但是，社会主义初级阶段的政治制度和法律制度，很多方面是不成熟或不完全的。虽然确立了通过人民代表大会实现人民当家作主的政治制度，在法律上赋予了地方人大及其常委会在地方政权体系中的核心地位及许多重要职权，但如何发挥出这种重要职能，仍然需要更具体的便于操作的规范，否则某些原则和“法定职能”只是写在文本上而不是体现在现实中。而如何通过法律和制度建设，发挥好人民代表大会的作用、实现人民民主，没有多少先例和经验，尤其是设立地方人大常委会是一个新的实践，在开始设计制度或制定法律时，更多时候是原则性的和粗线条的。因为缺乏典型的具体经验，法律只能定得概括一些，以便在以后的实践中逐步加以补充[4]。对于这些比较原则和比较概括的法律规定，需要地方政权机关根据地方实际及实践经验给予细化和具体落实。实践中新问题、新事物不断出现，而短期内又无法从法律上加以规范，所以只能具体问题具体分析，边实践、边摸索、边总结，找出规律性的东西，提出解决问题的办法[5]。正因为这样，地方法治建设和人大制度才有了创新的必要和较大的创新空间。 　　现行法律和体制为地方人大的创新预留了很大的空间，并不意味着地方人大在这个空间立马就有巨大的作为，也不意味着地方人大在这个空间的作为就会产生理想的绩效。邓小平同志反复强调，民主法制建设不能用大跃进的办法，不能用“大鸣大放”的做法，一定要有步骤有领导。这就是说，地方法治建设和地方人大的探索创新也只能是一个长期的过程。30年地方人大法制建设和制度创新，本质上就是使这些法律文本上的原则和职能，更好地在现实中体现和发挥出来。 　　2.第一个十年：地方人大常委会从开始组建到逐步规范，地方法制建设在探索、创新中发展并取得重要成效。 　　地方人大常委会开始组建的两三年时间，主要是进行自身建设。地方人大边学习、边工作、边总结，在摸索中前进。从1979年11月新疆维吾尔自治区人大常委会通过了关于加强集市贸易管理的布告等3件地方性法规，地方人大开始尝试性地进行地方立法。到1982年9月，报送全国人大常委会备案的地方性法规共计355件[6]。彭真同志在1980年4月和1981年3月的两次讲话，对于初创时期地方人大常委会的建设和工作起到十分重要的推动作用。县级以上地方各级人大常委会也从实际出发，创造性地把工作开展起来。 　　从新宪法颁布到党的十三大，地方人大的工作处在一个大转变的过程中[7]。地方人大常委会创新制度机制，努力