制定行政问责法法理和实践双重需要.docVIP

制定行政问责法法理和实践双重需要 　　 [摘要] 从法理上说，我国行政问责立法滞后并且存在一些漏洞，同时，各地方行政问责规章之间缺乏统一性。在实践上，出现行政问责主体缺位、问责客体不清、问责事由太窄、责任主体承担责任不全等问题。无论从法理上说还是从实践上说，均需要我国尽快制定全国统一的《行政问责法》。 　　 [关键词] 问责； 行政问责法； 政府 　　 [中图分类号] D922.11 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）02-0036-02 　　 　　汉密尔顿指出:“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 而实际上，政府及其公务员都不是天使。而且，由于他们掌握一定的行政权力，因而对其监督和控制就显得更为重要。行政问责，正是对行政权力进行监督和控制的关键一环；而行政问责法，则是现代法治社会规范这种监督和控制的基本手段。 　　 　　一、制定《行政问责法》是我国问责制立法现状的需要 　　 　　行政问责制就是对政府及其公务员追究责任的制度。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。在经历了长期的发展后，西方发达国家的行政问责已经形成了一整套比较完善的运行机制和法律体系。在我国，最早对行政问责立法并实施的地方是香港特别行政区。香港政府于2002年7月1日实行“高官问责制”。从2003年开始，我国长沙、大连、天津、海南等一些地方也相继制定了行政问责方面的规章，但我国至今没有全国统一的行政问责法。因此，我国行政问责立法的总体状况是“法律缺失”。 　　从法理上分析，我国行政问责制的法律缺失，主要表现在以下两方面。 　　一是行政问责立法总体滞后。从全国范围来说，立法的滞后表现为我国还没有一部专门关于行政问责的统一的法律；从地方角度来说，立法的滞后还表现为我国现有的专门行政问责的立法形式只是地方性政府规章而不是法规，地方性政府规章在法的效力上处于最低的地位。更重要的是，我国绝大多数的地方政府还没有制定行政问责规章，不能适应行政问责的法治需要。行政问责立法总体滞后还表现为我国有关问责的规定不够具体、科学。一个真正能够正常运作的制度，必须符合法理，制度条文严谨、具体而没有漏洞，而我国现有的行政问责的规定有许多条文比较笼统、抽象。例如，关于问责事由的规定，对于“重大损失”、“重大事故”，对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，都没有统一、具体和明确的界定。同样，我国2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，也没有解决上述存在的问题。 　　二是各地方行政问责规章之间差异太大，无论是问责对象、问责事由，还是追究责任的形式都很不统一。（1）问责对象不统一。有的规章规定，问责对象是行政机关、法律法规授权的组织或受行政机关委托履行行政管理职责的组织及其工作人员；而有的规章规定，问责对象仅包括领导，包括政府领导和事业单位负责人，而排除了一般公务员；还有的规章所规定的问责对象更小，仅包括市人民政府各部门（包括市人民政府各组成部门、直属机构、部门管理机构、派出机构、直属单位）和各区县人民政府的行政主要负责人。（2）在问责事由上不统一。问责事由少则规定7种，多则63种。（3）追究责任方式不统一。有的包括诫勉、通报批评、年度考核不称职并调离原工作岗位、停职检查、责令引咎辞职，直至予以免职、辞退。有的包括责令作出书面检查、通报批评、责令辞职、给予行政处分、法律法规规定的其他方式等。笔者认为，由于我国各地情况不同，各地问责制中的规定有适当的差异是可以允许的，但差异太大就意味着不公平。 　　 　　二、制定《行政问责法》是回应我国问责实践的需要 　　 　　由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法做支撑，我国问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应，从而直接影响到实施问责制度的社会效果。具体表现为： 　　一是问责主体缺位导致问责力度不大。在代议制下，既然政府官员经过授权而拥有公共权力，因此，从根本上说，问责的主体应是公民及其代理机构。但就我国目前来看，“问责”还是局限于行政机关内部的同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效地介入。我国异体问责主体缺位主要表现为：(1)人大问责缺位。在实践中，由于人大对政府及其官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序，人大往往是政府进行问责后才介入，属于事后问责。(2)公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径，对公民的知情权和话语权尊重得不够，在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。(3)媒体问责缺位。马克思说，