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城乡一体化进程中土地利用存在问题与对策 　　摘要：宅基地置换方式是当前具有鲜明特点的土地利用模式之一。但现阶段，这种土地利用模式还存在亟待破解的难题，需要从完善农村土地产权交易与利益保障体制、培育和发展农村专业经济组织、改革农村社会治理结构等方面进行综合配套改革。 　　关键词：城乡一体化；宅基地置换；城市化；土地集约；农村工业化 　　中图分类号：F321.1　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685(2010)01-0079-03 　　 　　我国推进城乡一体化的发展基本是围绕农村城市化、统筹城乡产业发展、提高农民收入、强化公共福利和服务、改进社会管理、统筹社会保障等方面进行。但无论何种策略，最核心的要素离不开农村土地的运营。土地问题是城乡一体化发展的核心问题，是决定一体化发展模式和成效的关键。 　　 　　一、“宅基地换房”的基本内涵 　　 　　作为城乡一体化进程中土地利用的典型模式，“宅基地换房”是针对小城镇建设中普遍存在的土地和资金双重约束难题，建设新型小城镇、推进社会主义新农村建设的新探索。它以“宅基地换房”为突破，即农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价，获取新建房屋的所有权及相关国有土地使用权，实现农民生活资料的产权归属，为农民增加资产性收入奠定基础。通过保证耕地总量只增不减或总量平衡，将农民放弃的宅基地整理复耕，通过把布局分散、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田，确保耕地的占补平衡、质量不降、总量不减。整合出的多余土地，通过在土地市场招拍挂，弥补新农村建设资金和农民社会保障资金缺口。其基本内涵包括：第一，是政府主导的自上而下的改革路径。从示范镇建设的选点、规划、建设风格、组织发动等一系列环节，政府起到至关重要的作用。第二，从空间推动一体化进程。从发展的路径分析，利用宅基地置换推动一体化进程采取的是从空间率先实现一体化的发展思路，通过居住空间的集中，带动农村生活方式的变革；通过产业空间的集聚，推动农业生产方式的转变。这种发展思路比较适合大城市发展基础和条件。第三，从城市发展的视野引导农村发展。作为以农村城市化为目标的改革路径，宅基地置换模式是一个比较彻底的一体化发展路径，具有目标明确、改革彻底的基本特征。以“宅基地换房”推进小城镇建设，引导农民向城镇转移和集中居住，实现农民向市民身份的转变，完成农业集约化、农村城市化和农民市民化。第四，推进农村的可持续性发展。推进土地适度集中和规模经营，促进三次产业互动，城乡经济相融，新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。第五，以综合配套改革替代单一体制改革。以示范镇建设为突破口，统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设，增强城镇产业集聚功能和辐射带动能力，改善农村发展环境，构建新型城乡形态。 　　 　　二、以宅基地置换推进土地利用改革的深层问题 　　 　　(一)适用性问题 　　“宅基地换房”模式在城乡结合部和近郊区施行的条件比较充分，包括宅基地换社保、建设用地流转等都有较高的地价收益做保障，但对于不具备区位优势的偏远农村，很难具备宅基地换房的条件，需要处理好小城镇建设和新农村建设的双轮驱动，推动城乡一体化的均衡协调发展。 　　(二)土地收益分配问题 　　如何科学合理的量化现有农民的宅基地价格，保证宅基地与新建房屋的合理交换，明确农民的话语权，探索和完善土地定价机制，充分发挥土地要素功能，是需要长期探索的难题。宅基地集中过程中的土地集约使用收益如何分配，土地流转后，集中居住的农民怎么就业，承包权换取社保的标准制定和如何实施等都是涉及农民长远利益的难题。 　　(三)土地保障机制问题 　　以宅基地换房推动小城镇建设的基础是城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，确保耕地总量不减、质量不降。在实践过程中，复垦的重要性不言而喻。一是要保证在规定的时间完成规定的复垦任务。二是要确保复垦土地的质量不能降低。由于复垦的农地都是过去的宅基地，因此保证复垦地的质量，提高这部分农地的利用效益是个困难的问题。 　　(四)农村市场经济主体的培育问题 　　三农问题的解决从根本上说需要通过农村市场经济的发展和完善找到破解难题的钥匙，当前的首要问题是解决农村市场经济主体缺位问题，如何将农民培育成新型的市场主体，解决农村市场经济组织的不合理结构和规模，完善农村市场经济发展的基本要素，是重大的理论和实践问题。 　　(五)资金保障机制问题 　　小城镇建设的核心难题是资金瓶颈。通过宅基地置换住房后，集约出来的多余建设用地，以招拍挂的方式进入土地市场，能有效弥补城镇建设缺口，基本保证资金预算的平衡。但在这种资金闭合循环的过程中，如何搭建有效的融资平台、有效监管资金使用的环节、确保避免资金循环过程中的寻租行为和利益输送，是实践中必须解决的问题