实现水电开发决策科学化和民主化.docVIP

实现水电开发决策科学化和民主化 　　当前，由于西电东输的战略正在全力推进，以及我国又面临着暂时性的全面电力紧缺，在地方政府和电力开发公司的强势推动下，水电项目正处于“大干快上”的热潮中。在这种形势下，加强项目评估工作，实现水电开发的科学决策，就显得尤为重要和迫切。在全面、协调、可持续发展的科学发展观日益深入人心的今天，我们必须抛弃长期以来主导我国经济建设的重发展速度和经济效益、轻生态环境和社会发展的模式，吸取以往沉重的历史教训，实现科学决策，努力使新上水电工程在具有良好经济效益的同时，也具有良好的社会效益和生态环境效益。 　　 　　1.政府对水电事业健康发展负有重大责任 　　 　　水资源的公共性质使任何大型水电工程都离不开政府背景。世界上大多数大坝都是政府修建的，因而水电事业的行为主体主要是政府。显然，水电事业的健康发展首先要求有一个尽职尽责的政府。 　　如果把水电工程的目标定位为同时实现良好的经济效益、社会效益和生态环境效益的话，那么，政府至少要权衡并协调好以下三个层次的关系。 　　（1）长远利益和眼前利益的关系。一般来讲，我们所关注的经济效益、社会效益和生态环境效益三者各自的长期效益和短期效益之间都有不一致之处。另外，三者之间也存在着不一致，这些不一致主要表现在长远利益和短期利益的不一致上。比如，经济效益更多地表现为短期利益或当代人的利益，而生态环境效益更多地表现为长期影响或后代人的利益。 　　（2）局部利益和全局利益的关系。我们所关注的经济效益、社会效益和生态环境效益是分层次的。比如，经济效益可以是项目层次，也可以是国民经济层次。在不同层次上，这些效益常常存在不一致。另外，经济效益、社会效益和生态环境效益在项目层次上或在局部，难以替代。但是，在全国范围可通过采取转移支付等适当政策（如生态补偿）使其具有替代性。 　　（3）不同利益主体间的利益分配格局。水电工程涉及的利益主体主要有水电工程公司、库区移民、当地社区、地方政府等。如果考虑到水电工程的外部性（如景观变化、流域生态变化、生物多样性变化等），利益主体则要进一步扩大，甚至涉及全体公民和中央政府。在效率优先、兼顾公平的原则下，协调好各方利益，也是建设社会主义和谐社会的需要。 　　当前我国的水电建设，存在着严重的无序开发以及忽视生态环境和社会发展的问题。毫无疑问，缺乏约束的利益驱动，是出现这种现象的制度原因。由于我国正处于由计划经济向市场经济体制的转轨过程中，体制和法律法规还不完善，在这种制度背景下，面对水电建设中复杂的利益冲突，协调工作显得极为重要。 　　在各利益主体中，除了中央政府，不论是水电工程公司、库区移民，还是当地社区、地方政府，均难以代表长远利益和全局利益。在处理利益主体间利益格局关系上，政府作为协调者的地位同样也是不可替代的。在缺乏法律法规保护的情况下，当地居民（主要是农民）相对于水电公司是弱势群体。政府按照“三个代表”重要思想的要求，保护在水电建设过程中生产、生活受到影响的当地居民的利益，具有不可推卸的责任。 　　 　　2.树立科学发展观是实现水电开发科学决策的前提 　　 　　要使水电工程同时具有良好的经济效益、社会效益和生态环境效益，显然是一个多目标的问题，需要进行综合评价。至少要做到：第一，对其分别做出评价。这里涉及如何进行科学评估，即应采用什么样的理论与方法，采用什么样的标准进行评估等问题。比较起来，经济效益的评估相对要容易一些。第二，对其综合效益进行评估，这里涉及如何对三方面的效益进行综合或予以统筹的问题，具体说来，则要涉及如何对这三方面的效益进行加权的问题。 　　对社会效益和生态环境效益的评估面临的主要困难是其不确定性较强，标准比较软，而且难以量化和难以货币化，由此造成经济、社会和环境的效益之间常常难以相互比较。因而，在对三方面的效益进行综合时，常常只能依靠评估者和决策者的价值判断。而价值判断则与评估者和决策者的发展观密切相关。 　　实际上，那些对生态环境产生严重破坏的项目大多都是符合程序的。它们能够立项上马，也都是评估者和决策者价值判断的结果。利润至上、增长至上、GDP至上、眼前利益至上、局部利益至上，等等，必定导致在衡量经济、社会以及生态环境影响时，给经济加上较大的权重，而在衡量眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的时候，给眼前利益和局部利益加上较大的权重。正是这种价值取向导致对生态环境的保护缺乏激励，导致为了眼前的蝇头小利，而把子孙后代的长远利益、重大利益置于脑后。 　　当前我国正处于经济快速增长阶段，同时，又处于由计划经济向市场经济转轨的过渡期。这个时期，市场经济体制尚不完善，而人们长期被压制的对物质利益的追求空前迸发。这种缺乏约束的利益驱动具有极大的破坏性，直接导致开发型或建设型破坏的发生。这个时期