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宪政思维下我国现行分税制完善思考 　　中图分类号:D922.4 文献标识码:A 　　内容摘要:分税制是宪政国家普遍实施的符合市场经济原则要求的公共财政体制,是提高政府公共物品的供给效益、增加政府宏观调控能力行之有效的制度模式。我国自1994年1月正式启动分税制改革,已初见成效。分税制改革不仅是一个财政经济问题,更是一个宪政和法律问题。本文探讨我国现行分税制的完善,以期能对改革的进行有所帮助。 　　关键词:财政包干 分税制 宪政思维 　　 　　分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度。它是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制,是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式,至今已有上百年的历史。作为市场经济国家普遍实行的一种制度,分税制将一个国家的全部税种在上下级政府之间进行划分,以此来确定中央财政和地方财政的收入范围,其实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权,通过税种划分,形成中央和地方两个收入体系,为各级政府行使相应的事权提供稳定的收入来源。本文回顾分税制在我国的发展进程,分析我国现行分税制的实施状况及其不足,从宪政思维角度提出其不断成熟与完善的几点建议。 　　 　　我国分税制改革之前财政压力与财政包干制度的弊端 　　 　　(一)面临的财政压力 　　按照财政社会学的理论,财政制度衍生的一般逻辑,是由于社会政治压力导致财政压力,由于财政压力导致财政改革或革命,最后产生新的财政制度,得以化解社会政治压力。而法学家的理解更加深邃,民主政治发展,大都是由于财政危机转为经济危机,最后陷入宪法危机的不归路。一个社会的制度变迁往往以财政危机开始,而以财税制度的重塑终结。自20世纪70年代末期以后,我国新一代领导集体权衡利弊,推行了改革开放的基本国策。但是这种在国有经济体制之外发展非国有经济的渐进式改革一方面激发了经济活力,另一方面又形成了新的财政压力,由于非国有经济的壮大,加剧了经济竞争,使得国有经济的利润率大幅度降低,国有经济对国家财政的利润贡献逐渐下降,相比之下,非国有经济税收的增长比不上国有经济税金的减少。 　　面对新的财政压力,中央政府本能地采取了两手措施:加强对非国有经济的税收征管,及时调整对非国有经济的各种税收优惠政策,以提高非国有经济的财政贡献率;通过放权让利、股份制改革等方式来搞活国有企业,在制度层面对国有企业采取优惠的贷款政策和利率政策,帮助国有企业解困。国企和国有银行的产权都是属于国家,整个国有经济的负债实际上就是国家的负债,从而使得国家以负债的形式加载了新的财政压力。 　　(二)财政包干制度的弊端 　　从1980年财税改革以来,中央和地方政府之间的财政关系经常调整,但是总的来说还是实行的财政包干制。这种财政包干制度面临着1993年社会主义市场经济体制目标的确立,其弊端日益暴露出来,至少体现在以下几个方面:其一,财政包干制度按照企业隶属关系划分中央和地方的收入,在一定程度上助长了盲目投资和地区经济封锁,不利于全国统一大市场的形成,不利于社会资源的优化配置和产业结构的合理调整。其二,财政包干制度导致了国家财力偏于分散,特别是中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府的宏观调控能力,严重影响了政府公共管理职能的发挥。其三,财政包干制度本身而言,也存在着内在的缺陷,其规范性和稳定性严重不足。财政管理体制的形式不统一、不规范,往往是一地一策,一年或几年一变化。中央和地方政府之间财政关系的确定,是在中央主导下,按照行政程序采取逐个谈判、逐个落实的办法达成协议的,缺乏制度化的博弈平台和协商程序。预算支出虽然是“分级包干”,但是在许多具体事项上不能划分范围,结果是包而不干。 　　 　　我国现行分税制的现状与缺陷 　　 　　(一)我国分税制的现状 　　1994年,我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段,财税体制改革充当改革的先锋,根据事权与财权相结合的原则,建起了中央和地方两套税收管理制度。综观而论,我国目前的分税制具有以下主要特点: 　　第一,按照征收管理权和税款支配权标准划分税权。凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种属于中央税;凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种属于地方税;凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种属于共享税。 　　第二,部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税,确定税率和征收范围,这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限,从而既能合理照顾地方利益,调动地方的积极性,同时,不致影响全国性的商品流通和市场物价。 　　第三,税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下,财力完全集中于中央或过多地分散