浅析公众参与行政立法实效性不足法律原因.docVIP

浅析公众参与行政立法实效性不足法律原因 　　 公众参与行政立法的实效性是指，在制定行政法规和规章的过程中，以公民个人和非政府组织等为主要力量的非国家权力主体，依照法律法规和其它规范性法律文件的规定，通过各种途径和形式的参与，而对所参与制定的对象和行政立法的民主性所产生的实质性影响以及所达到的实际效果。我国公众参与行政立法的实效性低，其原因是多方面的，其中有经济方面的原因，因为经济不发达会导致公众参与难于实行；也有意识方面的原因，特别是公众自身的参与意识和行政机关的民主意识；当然还有法律制度方面的原因。本文出于研究目的的需要，在此只探究其法律制度层面的原因，而在这方面，主要有以下几个： 　　 一、 公众在参与行政立法中的权利保障不够 　　 公众参与行政立法的过程，既是一个发扬民主的过程，又是一个利益和权利表达的过程，而在这个过程中，公众的权利不仅反映在公众通过参与意见对行政立法所产生的具体制度上的影响，而且也反映在公众在具体的参与过程中所享有的权利上。尤其是后者更为重要，因为它的保障情况很大程度上决定了公众参与行政立法的程度。具体来讲，在公众参与行政立法的过程中，所涉及到的公众权利主要是知情权和参与权。其中，参与权是决定公众参与行政立法实效性的核心和基础，知情权则是其重要前提和条件。但是目前在我国，总的来讲，公众在参与行政立法中的权利保障的并不好。 　　 首先是公众的知情权保障。与公众的参与行政立法众的知情权相对应的是政府的行政立法公开制度。而在立法公开制度方面，目前，我国行政立法公开基本上还只限于立法文本的公开，即行政法规、规章送审稿和草案，而对于立法规划、立法项目以及立法审议会议等立法文档则不属于行政立法主体公开的内容。虽然目前有关国家立法、行政立法及地方立法的报道日渐增多，但实际上立法会议的实际过程公众根本无从了解，而主要是在立法公布或即将公布时候才通过媒体向社会公开，因此，这些报道普遍存在介绍正式立法条文的内容多，而介绍立法背景、立法后果、利益冲突和协调的内容少，普通百姓知其然而不知其所以然[1]。可见，真正意义上的行政立法公开制度在我国尚未完全确立，公众在参与行政立法过程中的知情权也没有得到很好的保障。 　　 其次，在公众的参与权保障方面。2000年，《立法法》出台，它规定行政机关在行政法规起草过程中可以采取听证方式以听取公众的意见，确立了公众参与行政立法的新途径，开辟了行政立法听证的新天地。然而，《立法法》规定的是行政机关“可以采取”而不是“必须采取”听证方式，这样，公众的听证权利能否实现就要视行政机关的意志而定。《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：重要的行政法规送审稿，经报国务院同意、向社会公布、征求意见。《规章制定程序条例》第15条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布、征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。这些规定似乎表达了行政立法对公众参与的重视，但仔细推敲，在富有弹性的法律条款背后，公众参与仍是一个不确定的问题。首先，按照《行政法规制定程序条例》的规定，只有重要的行政法规才向社会公布，这就大大限制了所公布行政法规的范围：而至于何种行政法规属于“重要”法规，实际上则完全取决于行政机关自由裁量，这就容易导致行政权滥用，导致公众的参与权利被剥夺。《规章制定程序条例》虽然指出应公布的行政规章范围，但过于原则化，仍存在不受制约的行政自由裁量问题。其次，公众对行政规章草案提出的意见如何提交，行政机关如何受理、对待公众提出的意见，提出意见的时限，听证对象如何确定等均未作具体规定，由此，公众参与行政立法之权利尚未得到应有的确认和保障，虽然上述两个条例在行政立法起草阶段规定公民的参与， 但由于立法语言的模糊性和任意性可能使公众参与陷入符号象征的尴尬处境。[2]因此，虽然有《立法法》和《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》对行政立法中的民主程序进行规定，确立了公众参与的民主程序，但行政立法程序中的民主性仍然不足，公众参与不是强制性程序，具有很大的任意性，致使公众参与行政立法的实效性大打折扣。 　　 另外，我国行政立法“重实体，轻程序”，有些行政机关往往是假借效率之名进行单边立法。这种单边立法不符合民主原则，单边立法易导致权利义务配置不平衡，容易产生暴虐的恶法，从而也增加了执法的难度。[3]而且还有一些行政人员由于民主意识不强，官本位思想严重，在工作中往往压制民主，怕麻烦或是担心按正当程序立法将损害本部门或本人利益，经常以公民法律素质不高、不具备参政议政的能力为名，拒绝召开听证会，从而剥夺了公民的正当参与权。这种行为损害了行政相对方的权益，引起他们的不满甚至抵制，败坏了政府在民众中的形象，[4]这都使得公众的行政立法参