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构筑城市困难群体社会支持体系政策建议 　　 [摘要] 社会保障与困难群体保护问题是保持社会稳定，实现小康社会理想的重要环节，正日益受到政府和社会各界的关注。解决困难群体问题是一个庞大的系统工程，基于城市困难群体及其救助的现状，必须形成包括社会政策、社会互助、慈善事业、教育救助等内容的社会支持体系，逐步消解城市困难群体。 　　 [关键词] 困难群体； 现状； 成因； 社会支持 　　 [中图分类号] D632.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）15-0042-02 　　 　　城市困难职工只是众多困难群体的一部分，其窘迫的生活状况只是困难群体的一个缩影。我们关注社会困难群体并实施救助已非一时，但效果并不尽如人意，而且问题还有日益突出的趋势，困难群体的不良状态已成为我们建设和谐社会主旋律中最不协调的音符。因此，我们没有理由不去反思，我们是否已尽到了应尽的责任，是否应从更深的层次去寻求达至真正和谐的办法。 　　思考之一：最低生活保障制度。有关部门对目前低保制度的落实情况均表述为“应保尽保”和低保金发放率达100%。我们毫不怀疑这个执行力，但我们同时认为，这种“应保尽保”是非常有限的，它只是相对于低保金发放的比对标准而言，并非相对于实际的困难家庭总数，甚至连特困户数都不是，这个100%带有浓烈的自我安慰意味。可以说，我们的低保仍处于低水平阶段，属于保生存的“保饥型”低保。 　　思考之二：医疗保障制度。目前，我们在农村开展新型合作医疗和基本医疗保险，在城镇实行城镇职工基本医疗保险制度，但这是低水平的基本保障，对城乡困难居民重大疾病、长期性疾病、意外事故等方面的救济仍然比较乏力。况且，目前企业特别是民资外资企业职工的参保率仍然偏低，就业不稳定职工的医保问题仍然相当突出。尤其值得考虑的是，现行这种低水平的基本医疗保障制度对城镇无就业人员并没有涵盖在内，因此，长期失业或不稳定就业的困难家庭的基本医疗保障就根本无从获得，他们丧失了享受社会发展成果的权利，对这些困难家庭是经济和精神的双重打击，同时，也考验着我们制度的公平正义程度。 　　思考之三：社会养老制度。老有所养是人的后顾之忧之一，目前，政府养老政策重点在于“五保户”，并没有多少惠及困难群众家庭。我们的社会将面临人口老龄化的严峻挑战，而经济社会发展现状又暂无完全承担能力，因此，困难家庭的养老问题是否应首先得到关注，值得我们思考和研究。 　　思考之四：“因贫失学”现象。目前，困难群体中下一代因贫辍学者为数不少，有的甚至未能完成九年义务制教育，有的家庭孩子念完初中就被迫辍学打工担负起赚钱养家的责任。教育是提高人的素质的主要途径，从经济学的角度着眼，则是一种人力资本投资。困难群体家庭由于收入稳定性差，生活拮据，往往直接影响对下一代的教育投资，从而形成恶性循环，未能接受良好教育的孩子若干年后往往又成为新的苦难群体。这一情况，尤应引起决策人士和相关政府职能机构的重视。 　　思考之五：慈善事业。目前，我们的社会慈善事业仍处于“启蒙”阶段，连起步都不算，严重滞后于经济社会的发展。一是社团管理的立法滞后，现行的《社团登记管理条例》“计划”色彩浓厚，社团没有获得独立法人地位，严重阻碍包括慈善团体在内的民间团体和互助性质的民间非营利性组织的发育成长。二是现行税收等法规、政策让行善者“气不顺”，与此同时，政府对企业“原罪”的制度性控制力不强，行政追究和司法追溯的不确定性较大，导致富不敢露，扼杀了民间慈善行动的有效激发。三是目前的慈善机构凤毛麟角，且几乎都是“官办”机构，机构的组织建设不够严密、运作透明度低，造成公众不信任，难以在社会形成“慈善向心力”，打击了公众慈善意识的正确建立。 　　社会主义社会生产发展的根本目的，在于满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，基于上述思考，我们提出几点建议： 　　（一）建立党政领导扶贫解困工作责任制。应从坚持以人为本和建设社会主义和谐社会的高度，建立党政领导扶贫解困工作考核责任制，制定考核评价标准，纳入政绩考核体系，杜绝搞形象工程、做表面文章和弄虚作假，把“送温暖”活动变成“恒温”工程，确保党和国家扶贫解困政策的切实执行落实。扶贫帮困不但要送“及时雨”，更需建立长效机制。如切实健全和加强城镇社区和农村村一级的贫困人群监控网络，在做到低保工作“应保尽保”的基础上，对未能进入低保范围的困难群众也给予相当的关注；对因大病、久病陷于困境的群众给予稳定、持续的医疗援助等。着眼于整个社会救助制度的长期性、稳定性和持续性，形成相对稳定的社会救助框架，使不同类型的困难群众都能得到相应的社会救助，才是我们做好这项工作的真正目的。 　　（二）强化政府的社会政策支持。从政策层面看，在解决困难群体问题的过程中，政府是主导力量，扮演着主导性的角色。