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构建服务型政府法律保障体制 　　摘要本文阐述了服务型政府的内涵及它对现有法律制度提出的挑战,分析了构建服务型政府的法律制度要求,并提出了行政法制度革新的方向。 　　关键词服务型政府公民参与制度化路径 　　中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-192-02 　　 　　党的十七大报告首次提出建设服务型政府,为第6次行政管理体制改革指明了方向。在建设服务型政府的浩大工程中,行政法制度建设是意义重大的一环。制度就像烧制瓷器使用的石膏模具,将政府权力界定在一定的范围内,将政府与公民间的互动规范化、制度化,形成稳定、可预期的惯常结构或模式,减少政府随意决策和管理给公民及社会带来的风险,“塑造”政府、公民及社会组织的依法办事、遵守规则的“习惯”。这种社会习惯一旦形成,将比制度本身更有价值。 　　服务型政府,重点在于“服务”。对于政府而言,“服务”预示着行政目标的变化。政府不再崇尚以管制、集权作为树立权威的方式,不再紧抓效率而不顾服务的质量、社会的公平和权利的维护。服务行政在内容上更强调促进行政主体为相对人提供社会生活各个领域的生存照顾与和谐发展。①可以说,服务行政体现的是以满足人民需求为核心的公共服务模式。而从公民和各种社会组织的角度看,服务型政府意味着社会与国家之间有着一条稳定、规范的制度化途径,这条途径使公民能够有效地参与行政权力行使的诸多方面,发挥自己的主观能动性并有效监督政府行为。在行政管理过程中,公民不仅成为行政管理的客体(对象),在很大程度上也成为行政管理的主体,可以通过行政民主的方式在行政机关做出行政行为的过程中使公民的意志得到更充分的体现,可以得到行政机关更优质的服务,甚至可以主动要求行政机关提供某种服务。②与服务型政府模式相适应的是一系列新的制度要求,这里主要探讨行政法的革新方向。 　　首先,行政法的基本任务是以制度化的方式实现公共利益。服务行政模式下公共利益成为行政的直接目标。如何界定公共利益?应该由谁界定公共利益的范畴?对公共利益的处分应遵循怎样的程序?这些内容是否有完善的法律依据在很大程度上关系到行政权力行使的合法性正当性问题。然而目前相关法律并未对公共利益问题作出十分明确清晰的规定,导致实务中某些行政权力的行使是否符合公共利益目标的问题备受关注,争论不断。 　　[案例1]2004年重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发,拆迁工作从2004年9月开始,该片区280户均已搬迁,仅剩一户未搬迁。2005年2月,开发商向九龙坡区房管局提出拆迁行政裁决,要求裁决被拆迁人限期搬迁。九龙坡区房管局下达了拆迁行政裁决书,向九龙坡区人民法院提起了《先予强制拆迁申请书》。3月19日,九龙坡区法院组织九龙坡区房地产管理局、吴苹、重庆南隆房地产开发有限公司进行了听证,并当庭裁定限吴苹夫妇在3月22日前自动搬迁。随后,法院组织拆迁双方进行多次协商,无果。3月28日,吴苹与九龙坡区委书记郑洪面谈后态度有了较大转变。3月30日,九龙坡区法院发布公告,责令在2007年4月10日前自动搬迁,并将房屋交重庆南隆房地产开发有限公司拆迁,否则法院将依法实施强制拆除。4月2日,重庆智润置业有限公司和吴苹夫妇达成协议。当日下午户主杨武自愿离开房屋。房屋被顺利拆除。 　　近些年来,因土地征收、房屋拆迁发生的争议纠纷屡见不鲜,引起社会对“公共利益界定问题”极大关注。按照宪法与物权法的规定,征收公民的房屋等私有财产必须基于公共利益的需要。但何谓公共利益?法律并没有明确的规定。在这种情形下,政府的征地行为是否符合公共利益的诉求?公众对某项土地征收行为与公共利益之间的联系是否认同?这些因素都将影响土地征收、房屋拆迁的社会效果。对本案,我们不禁发出疑问,导致公民如此“奋起抗争”维护自己的权利,政府最初的决策过程是否存在不合理的地方?如果政府在作出拆迁决定之前举行听证程序,向公众说明公共利益的需求、听取公众对拆迁的意见,协商确立拆迁补偿安置问题等拆迁相关事项,则这个拆迁过程会不会取得更令人满意的社会效果?政府之所以没有这么做,一方面是观念问题,另一方面是制度的缺漏。可见,完善公共利益的制度化规范仍是行政法亟待解决的课题之一。 　　其次,推动公共管理主体多元化发展。随着经济的深入发展和社会公共事务的增多,对某些领域或某些事项,政府可以将管理权力赋予第三部门、社区组织或者私营部门。一方面可以减轻政府压力,使它集中更多的资源和精力为经济社会发展提供良好环境和政策服务上;另一方面,可以充分发挥社会的自我调节机制,激发社会主体的政治活力。当然,推动公共管理主体多元化发展仍离不开法律的制度规范。比如,第三部门等主体的权力来源的合法性基础仍没有得到很好解决;权力必须在监督之下,新公共