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西部生态保护视野下受益者负担原则实证研究 　　▲ 国家社会基金项目《西部生态保护与改善的法律问题研究》（05XFX012） 　　◆ 中图分类号：D912.6文献标识码：A 　　 　　内容摘要：本文论述了环境法的受益者负担原则，并对完善该原则的内容和构建相关实施制度提出了若干建议。文中指出解决西部地区生态保护领域广泛存在的外部性问题，需要依据受益者负担原则，构建生态补偿机制。同时，本文以受益者负担原则为理论依据，探讨了我国即将实行的塑料购物袋收费制度。 　　关键词：受益者负担原则 污染者付费西部生态保护 白色污染 　　 　　生态领域广泛存在的外部性问题，在西部地区生态保护中显得尤为突出：西部地区是我国重要的大江大河的发源地和上游地区，其水土保持与水源涵养直接关系到下游地区的发展及生态安全；同时，西部地区矿产资源丰富，由中央政府实施的“西气东输”、“西电东送”等重大项目中西部地区曾向东部地区输送了大量廉价的资源。因而西部地区在承受开发遗留下来的生态环境损害的同时，为了保障全国生态安全还必须放弃一些发展机会。依据西方经济学的外部性理论，这种生态领域公共物品供给和消费过程中产生的外部性问题，严重影响到相关利益主体之间生态效益与经济效益的分配关系，应当依据受益者负担原则，通过生态补偿机制予以纠正。 　　2008年1月，国务院办公厅下发的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》指出，鉴于购物袋已成为“白色污染”的主要来源，今后各地人民政府、部委等应禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋，并将实行塑料购物袋有偿使用制度。本文所指“塑料袋”，除特别说明外，均指被消费者大量使用的、免费提供的、不可降解的、对生态环境严重污染的塑料购物袋。。国务院这一通知被媒体称为“禁白令”。塑料袋的生产者（企业）和消费者的相关活动（生产和生活）对生态环境造成了压力和破坏（工业污染和“白色污染”），都产生了有害的影响，即外部不经济性。如何矫正生态领域的这种外部不经济性？如何通过配套的制度和措施促进“禁白令”的有效实施？本文旨在通过论述受益者负担原则，为我国构建生态补偿机制以及为即将实施的塑料购物袋收费这一政策提供理论支撑。 　　 　　受益者负担原则的理论基础 　　 　　受益者负担原则是指只要从生态环境或自然资源的开发、利用过程中获得实际利益，就应当对生态环境与自然资源因此而产生的价值减少承担相应的责任，主要责任形式是支付相应的补偿费用。受益者负担原则是生态法的一项基本原则，它贯穿于整个法律制度和法律规范之中，对具体法律制度和法律规范的设计制定具有普遍指导性。 　　受益者负担原则由污染者付费原则（Polluter-Pays Principle，又称PPP原则）发展而来。污染者付费原则最早于1972年由经济合作与发展组织（OECD）提出。 　　受益者负担原则的理论基础是经济学的外部性理论。所谓外部性，是指在实际经济活动中，生产者或消费者和活动对其他消费者和生产者产生的超越活动主体范围的利害影响。其中将有害的影响称为“外部不经济性”，有利的影响称为“外部经济性”。由于生态环境的生态价值长期以来被人类忽略，空气、河流、海洋等环境资源的所有权无法确定。工业企业将生产中产生的污染物肆意排入空气、河流、海洋等“天然”的垃圾场，而无须考虑成本。这种环境利益方面出现“市场失灵”的现象导致了工业企业排放污染物，造成环境恶化，而由全体社会成员承受环境的损害恶果，并通过政府治理污染，最终使得治污费用由全体社会成员承担。政府治理环境污染产生的费用，经济学称为“外部费用”。治污费用不计入企业的成本，不仅有失社会公平，而且从反面鼓励了企业向环境排放污染的行为。为了改变这种不公平的现象，应当采取措施使治理环境的费用由排放污染物的生产企业来承担，从而使外部费用内部化。此即“污染者付费原则”。 　　近年来，各国的污染已经从生产型污染向消费型污染转变，污染的责任主体不再仅仅是生产者和开发者，而且，就资源和产品的流向看，产品的生产、加工、储存以及贩卖等过程中都存在着环境和资源的受益者。为此，日本在1993年制定的《环境基本法》中，提出了一个更为科学的概念，就是“受益者付费原则”，即只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。作为“污染者付费原则”的发展，受益者负担原则能够更科学、更全面地矫正生态领域的外部性问题。 　　 　　我国现行立法关于受益者负担原则的相关规定 　　 　　污染者付费原则经由西方国家提出，即得到国际社会的广泛认可，各国都通过制定各种具体的制度对该原则予以体现并实施。我国《环境保护法》（1989年）中，规定了具体的制度和措施来隐含这一基本原则。现行环境法第28条规定“排