论行政首长问责的归责原则重庆市行政首长问责实践的启示.docVIP

论行政首长问责的归责原则 重庆市行 政首长问责实践的启示 【 】：我国行政法学界对行政首长问责的归责原则 尚缺乏深入研究，现有的理论观点存在明显缺陷，难以有 效指导行政首长问责的实践与立法，亟需从理论上加以解 决和完善。剖析重庆行政首长问责的典型案例，借鉴民事 责任的归责原则，行政首长问责应当采用以特殊过错推定 原则（类似英美法中的严格责任原则）为主，以过错责任 原则、无过错责任原则为补充的多元归责原则体系，其中 每一项归责原则均有各自明确的适用范围。以上述归责原 则体系为指导，中央和地方建构行政首长问责制应当在问 责程序的设置、证明责任的分担、问责方式的完善、政府 绩效评估结果的运用等方面作出相应的规定，以推进问责 的法治化、民主化和常态化。 【关键词】：行政首长；职务；责任；归责原则 一、问题的提出与三个典型案例 我国法律制度对直接责任人和分管领导的责任追宄往 往有明确规定（这在许多法律文件的“法律责任” 一章体 现得最为明显），但对行政首长的责任规定不明确。在许多 情况下，行政首长的行为既不违反法律，也不违反纪律， 往往是“齐抓共管”、“集体决策”的结果，责任难以判定。 而在出现行政效能不高、施政效果不佳、政令不畅、行政 失当等情形时，行政首长是否承担责任以及如何判定责任， 亦无正式的说法。这一客观现实与现代政府权责一致的要 求背道而驰，极大制约了法治政府的建设和民主政治的推 进。为此，在许多地方政府探索问责制的基础上，党的十 七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》 提出：“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责 范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行 力和公信力。”从这一表述来看，无论是针对行政首长进行 专门的问责立法，还是在统一的行政问责立法中设专章规 定行政首长问责，国家最高决策层已经把建立行政首长问 责制提上了议事日程。 认定和归结责任必须遵循一定的标准，这就是通常所 说的归责原则。我国民法学界历来重视对民事责任归责原 则的研宄，形成了过错责任、过错推定、无过错责任、公 平责任等各类归责原则理论，为民事立法和民事司法提供 了较好的理论指导。而目前我国行政法学界对行政首长责 任归责原则的研宄还很薄弱，难以有效指导行政首长问责 的实践与立法，亟需从理论上加以解决和完善。我国内地 行政首长问责的地方立法始于《重庆市政府部门行政首长 问责暂行办法》（n年），截止到xx年底，重庆市各级政府 己启动问责146次，追宄各级领导干部216人。［1］从重庆 的实践来看，归责原则涉及行政首长的权利保障、举证责 任的分担、问责程序的设置以及问责制的实施效果等，因 而是一个十分重要的问题。本文结合以下三个案例对此作 一探讨。 案例1: “石柱特大交通事故”问责事件。XX年9月 25 0,石柱县三星乡村民杨超驾驶一辆限乘9人而实际乘 坐50多人的中巴车在途经牛栏口桥时，被高于桥面近三米 的湍急水流卷走，造成49人死亡、1人下落不明，其中33 人是中小学生，经济损失70 0多万元。事故发生后，为及 时化解群众怨气，市长王鸿举依据行政首长问责制启动问 责程序。事故发生的次月，石柱县长岳中焕引咎辞职。《中 国青年报》在评价这一问责事件时指出：“问责制是纪律追 究和法律追究制度的有益补充，它的不可忽略的优势是及 时。实施纪律处分和法律惩治，往往需要较长的调查处理 周期，而问责则可根据现场情景和调查结论快速作出，有 利于尽快平息事态，消除民怨民愤。” [2] 案例2 :未及时救助英雄，“冷漠县长”被问责。X X 年10月，开县农民金有树在一起交通事故中奋不顾身跳入 水中救出19名乘客，并因救人而诱发疾病。XX年2月，金 有树经西南医院检查确诊身患癌症并作肺切除手术后，因 无钱住院向县长写求救信。开县政府及有关部门在收到求 救信后虽做了一些工作，但在思想上未引起高度重视，群 众观念不强，责任意识淡薄，未及时给予救助。3月1日， 金有树因无钱继续住院而被迫回到家中并于十日后死亡。 该事件经新闻媒体报道后，市长王鸿举启动问责程序，经 市监察局调查核实后，市政府常务会议决定对开县县长陈 远辉在全市予以通报批评，责令其在县政府常务会议上作 出检查。[3] 案例3: “渝北区交通局领导班子集体下课”事件。XX 年以来，渝北区委、区政府把推行问责制度、整治发展环 境、评议政风行风三者有机结合起来，在34个区级部门推 行‘部门服务社会评议追责制度”，每年开展两次。渝北区 交通局在年度评议中连续两次排名倒数第一。为此，渝北 区政府启动问责程序，责令区交通局局长邓万学等5名领 导班子成员集体辞职。这一问责事件在该区干部中引起了 强烈震动，各部门为避免被问责，千方百计添措施，想办 法，改进工作作风，行政机关的服务态度在短期内有了明 显改观