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市政公用事业改革第二步 中国市政公用事业改革最大的成果，是实现了 公司化，政府不再作为投资主体，而是成立投资公司。 而再下一步改革，政府应该承担的责任，还没有到位。 随着城市化进程的加快和城市建设的一轮轮大发 展，从上世纪90年代开始，各地方对市政公用事业的 需求迅速增加，但伴随着市政公用建设投入巨幅增长 的，却是财政投入的相对减少。 上世纪80年代初，中央财政拨款占全国市政设施 固定资产总投资的比重是26°%。上世纪90年代初是 5%,本世纪初是4%，到了 2007年只有0.8°%。据原 建设部估计，在“十一五”期间，中国市政公用事业 建设中，只水务市场资金缺口就有1万亿元，仅污水 处理、再生利用的设施建设资金的需求，预计就达 3300亿元。 当时中国的市政公用事业带有明显的计划经济痕 迹，主要是由公共机构直接生产效率低，服务差，当 时财政包袱已经很重，但远远不能满足投资需要。面 对巨大的资金压力，在中国的市政公用事业建设中， 市场化手段几乎必然成为筹集资金的主要方式。上世 纪90年代中后期，中国一些地方开始摸索市政公用事 业市场化的道路。 在地方探索的基础上，2002年12月，原建设部 颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，第 一次以中央政府主管部门的声音明确提出打破垄断， 全方位开放市政公用事业市场，确立了市政公用事业 改革的市场化方向，鼓励社会资金、外国资本参与市 政公用设施建设。自此，中国的城市公用事业改革全 面启动。 市政公用事业改革的国际统一名称为 PPP(Private-Public-Partner),指的就是企业、公众、政 府三者应该是平等的。市政公用事业改革，应该是政 府部门、企业和消费者三方相互博弈。产生均衡的结 果，从而达到经济、社会和生产三效益的统一。 尽管《意见》的指导原则直到今天看也堪称完美， 但在各地市政公用事业的实际改革中，却逐渐偏离了 预定轨道，以各自的方式演绎出不同的结果。今天反 思这场正在进行中的改革时会发现，引入市场机制确 实提高了效率，也弥补了资金缺口，但却没有实现更 好地为公众提供公共服务这一最根本目标。许多地方 的市政公用事业改革已经远离了初衷。 市场化的过度和不足 市政公用事业改革伊始，中国很多领域已经进行 了大刀阔斧的市场化改革，有人形容是“能改的已经 都改了”。而城市急剧扩张，水电燃气的管网改造等市 政建设投资非常大，像水管，几乎所有城市都是不合 规范的老旧管道。 于是很多城市不约而同地选择了把水务、燃气等 卖给外资或民营企业，政府不仅甩掉了包袱，还会有 一大笔收入。在原建设部文件出台后，天津，成都， 合肥等地就开始卖水厂，要么是跟外资合作，要么干 脆一卖了之。随后几年，越来越多的社会资本进入。 据安徽省统计，城市公交40%的产权，城市供水50% 的产权，城市燃气80°%的产权，己经转让给民营企业 或外国资本。不仅安徽，全国很多地方都是如此。大 批境外知名集团纷纷进入中国，法国威立雅水务集团 至今己经在中国十几个城市获得了不同份额的水务经 营权。全国已经有成都、沈阳、济南、郑州、昆明、 海口等几十个主要城市的供水项目被外资局部或整体 控制。 城市市政公用事业的迅速市场化，导致了一些意 想不到的结果。 改革之初，原材料、能源、水资源等价格的市场 形成机制尚未成熟，所以公用事业产品的真实成本很 难确定。而政府为了得到更多的收入，在卖光式的改 革中，往往索要超高的溢价。一些城市自来水不断涨 价，超出了居民心理承受能力，原因就是卖给社会资 本的自来水厂溢价太高，企业为了确保利润便不断涨 价。在过度市场化的极端方向上，很多公用事业已经 完全变为牟利企业。 还有一些政府在转让时报出了过高的回报率，结 果外资买人后便立即亏损。在一些城市，原本已经出 售的水厂现己被收回。 更有一些政府为了招商引资或政绩，给外资企业 提供了过于优惠的条件，后来发现条件太离谱，不得 不解约。某地方政府一度把水务交给外资公司，原有 国有性质的自来水厂，不仅负责供水，还负责管道维 修，但外资公司只负责供水，不负责维修。当管道进 入维修期，矛盾自然爆发，最后双方不得不解约。 去年，湖北省十堰市300多辆公交车停运，致使 全城70多万市民出行困难。停运的原因就在于公交民 营化运转不良。类似的事情在各地时有发生。 现状是，一些地方的市政公用事业改革过度市场 化，而另一些地方则市场化不足。一些城市经历了外 资进入又退出的轮回，市场化又回到了原点。 北京交通大学管理学院副教授周耀东告诉记者， 到现在，市政公用事业改革，从北方来看进展不是很 顺利，像北京，水务改革并没有启动，前几年公共交 通不断涨价，后来考虑到各种因素，价格一下子下调 很多，办卡坐一趟公交才4毛钱，地铁除了机场专线， 其余的不管倒几趟车总共才2块钱