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谈土地一级开发市场化运作中公平及效率 土地一级开发的市场化运作应兼顾公平与效率。 在招标选择一级开发企业时，应将土地取得与市政设施建设 两项不同性质的内容区别开来，采取不同评价标准和管理模 式，进而使一级开发实现公平与效率的结合。 关键词：土地一级开发公平效率 导言 土地一级开发是指地方政府在土地出让之前，对于拟出 让的地块按照城市规划要求，组织实施征地（或土地收购、 收回等）、拆迁、市政设施建设，将土地做“熟”再出让的 活动。随着政府管理能力的增强和城市经营水平的提高、农 民土地财产权利的显化，土地一级开发已基本成为土地出让 前的必需环节，只不过各地在开发内容上各有不同，如在北 京、西安、厦门等地，土地一级开发包括了从征地到市政设 施建设等土地通、平的各个环节，在浙江台州、宁波等城市， 土地一级开发只是提供净地。 土地一级开发是城市政府实施土地管理的一个重要手 段，在保障城市建设、促进城市规划实施、显示政府土地收 益、规范土地二级市场、保护农民土地财产权利等方面起着 积极作用。在如何实施土地一级开发问题上，政府、企业、 学界等各方都有共同的认知，要实行“政府主导、市场运 作”。在土地一级开发中，政府关注公平和效率，而企业仅 关注效率，政府与企业的目标并不完全一致，如何实现政府 与市场的有效结合，对于完善中国土地一级开发具有重要意 义，本文将就此问题进行探讨。 土地一级开发的基础__公平与效率 土地一级开发一般经过开发计划编制、审批、实施、验 收四个主要阶段，是一项复杂的系统工程，要求兼顾公平与 效率，才能实施有效的市场化运作，达到预期开发效果。 从土地一级开发的具体内容可以看出，计划编制、审批 是政府利用公权力对土地一级开发所做的安排，实施阶段的 主要内容是土地获取和市政设施建设。这两项内容的不同性 质决定了土地一级开发的公平和效率。 土地一级开发的土地取得方式主要有国有土地的收购、 收回及集体土地征收，由于目前我国处于城市化快速发展 期，一级开发涉及的土地基本以集体土地为主。根据《土地 管理法》1规定，征收集体土地属于公权力。同样依据法律 规定，集体土地所有权的权能并不完整，其价值的市场呈现 受到约束。现阶段，土地对于农民而言，不仅是生产资料， 还具有保障意义。因此土地获取需要公平优先，以保障农民 土地财产权、保证农民不被城市化进程所抛弃。 市政设施建设则是在土地获取后投入人力、物力、财力， 对土地实施改良，使其具备建设条件，它要求对于给定的地 块，在规划既定的条件下，以最小的投入完成各项市政设施 的建设，即投入要有效率。 所以，土地一级开发既要保证公平，又要体现效率。而 这有赖于一级开发过程中不同参与主体的合作。 土地一级开发中不同主体的职责__政府保证公平、 市场实现效率 根据土地一级开发中不同主体的职能和作用，可将土地 一级开发的主体分为管理者、组织者、实施者和专业机构， 其关系和职责。 由于城市政府既是国有土地所有权的代表者，也是土地 管理者，还是城市土地经营者，其多重角色决定了其行为的 多样性，如在追求社会效益时，易于追求经济效益，动辄几 十亿的一级开发投资也为政府官员寻租提供了良好机会。所 以，如果不使政府部门回归保证公平这一最基本目标，政府 失灵便不可避免。一级开发中，公平表现在两个层面：一是 保证农民土地财产权，使其得到公平的补偿，二是给所有希 望参加土地一级开发的土地一级开发企业和相关专业机构 提供一个公平竞争的环境。政府需要保证这种公平的存在。 而企业在土地一级开发中追逐利润。因此政府应区分不同性 质的开发内容进行市场化运作，即需要对公平为先的土地征 收和效率为先的市政设施建设采取不同的管理方法。 土地一级开发市场化运作的关键__成本管理 完整的土地一级开发成本应包括从计划编制到验收整 个过程所发生的费用，为便于成本管理，将土地一级开发的 成本界定在审批到验收阶段，其中对于开发计划和详细规划 审批所发生的费用不计入在内。这样土地一级开发的成本主 要由土地取得费用、前期费用、市政设施建设费用、管理费、 财务费构成。 根据我国有关法律、法规的规定，土地取得费用中“相 关税费”属于法律规定，不可能由市场定价，“征地补偿及 安置费”、“房屋及地上物补偿费”由政府规定最低价、而 没有最高限价，也不可能通过市场机制形成。土地取得不仅 关系到土地开发成本，还涉及社会问题，决定着开发进度。 因此，土地取得应由土地储备机构直接实施，或者在土地储 备机构的全程监控下进行，在成本核定时，按实际发生费用 计取。 除土地取得费用外，其他各项费用由于市政设施建设的 社会化和专业化分工以及行业高度竞争，已具备了市场竞价 的基础，具体实施中可以建立健全成本测算机制、成本市场 形成机制、成本自我约束机制和成本审核机制。 不同的一级开发