非行政许可审批的乱象与改革之道.docVIP

非行政许可审批的乱象与改革之道 行政许可、行政审批等相关概念的模糊 性，导致非行政许可审批乱象丛生。以丽水市为例， 一些行政许可被错误地归入非行政许可审批，而一些 不应作为行政审批制度改革对象的行政行为，也被纳 入其中。分析乱象的成因，首先是行政许可被有意无 意地划归为非许可审批，其次是由于行政审批概念的 摇摆不定，但是更深层的原因，应当是人们对行政审 批改革赋予了比既定目标更高的期望。非许可审批外 延的泛滥，导致行政审批制度改革成果同时存在被高 估和低估的可能。解决上述问题的途径，在于调整行 政审批改革的目标，并对改革对象进行合理分类，精 细管理，避免改革变成一场数字游戏。 关键词非行政许可行政审批改革之道 李丽杰，浙江省丽水市遂昌县人民法 院办公室主任、审判员，研究方向：法学；廖明，浙 江省丽水市莲城公证处。 D922.1 A : 1009-0592 (2015) 01-152-03 2001年10月，国务院正式启动行政审批制度改 革。随后颁布的《行政许可法》，在总结改革成果的基 础上，对行政审批进行了规范。然而该法颁布不久， 在实践过程中就产生了 “非行政许可审批”的概念， 以解决该法不能涵盖全部行政审批事项，但这些事项 又需要纳入行政审批改革对象的问题。但是由于行政 许可概念存在一定的模糊性，使得一些属于行政许可 的审批事项，借着非行政许可审批的名义，游离于《行 政许可法》之外，非行政许可审批因此被人们诟病为 “在一定程度上消蚀着《行政许可法》的制度力量， 甚至成为行政许可制度的掣肘性因素”。同时，由于 行政审批概念的模糊性，让一些似乎不应成为消减对 象的行政行为，也被纳入非行政许可审批，成为行政 审批改革的对象。我们试图以丽水市为样本，分析当 前非行政许可审批存在的问题及原因，并提出改革的 建议。 一、法律法规中的行政审批、行政许可和非许可 审批 认识非行政许可审批，首先要了解行政审批和行 政许可及其关系。一般认为，行政审批是行政许可的 上位概念，前者在法律文件上的出现早于后者。 （一）行政审批 在行政审批制度改革之初，行政审批的概念就得 到了界定。国务院于2001年出台《关于行政审批制度 改革工作的实施意见》后，国务院行政审批制度改革 工作领导小组紧接着对该实施意见进行了解释，下发 了《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握 的几个问题》（国审改发[2001]1号，以下称为《审改 五项原则解释》）。该文件将行政审批定义为：“行政审 批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、 法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准 予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事 关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，并明 确排除了行政机关对其内部有关人事、财务、外事等 事项的审批、决定，将其界定为“行政审批机关作为 行政主体对相对人实施的具体行政行为”。因此，行政 审批的概念最早仅指称外部行政审批。其中“确认特 定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行 为”，在理论分类上属于行政确认。 （二）行政许可 《行政许可法》所调整的行政许可的外延要小于 上述行政审批概念的外延。结合《行政许可法》第十 二条把“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、 行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技 能等资格、资质的事项”作为可以设定行政许可的事 项来看，资格资质的认可显然也属于行政许可的范畴。 因此，《行政许可法》所定义的行政许可的外延，只比 《审改五项原则解释》的行政审批少了行政确认这一 项内容。 （三）非行政许可审批 非行政许可审批的概念出现较晚，它是深入推进 行政审批制度改革，尤其是在贯彻落实《行政许可法》 过程中，为了规范那些不属于行政许可范畴的审批事 项，相对于行政许可而提出来的一个概念，国务院办 公厅2004年8月6日发布的《关于保留部门非行政许 可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），将行政审 批这一概念作了一次扩大，最主要的是把政府内部审 批项目也视为行政审批，并将其归位到新创造的“非 行政许可审批”这个概念中。但该通知对非许可审批 未做出明确的定义。 二、非行政许可审批的乱象__以丽水市为样本 国务院办公厅提出“非行政许可审批”的概念后， 不少地方政府也按照许可和非许可的划分标准，对行 政审批事项进行分类。但是，地方在确定非许可审批 的范围时，做了进一步的扩张。以丽水市为例，在该 市人民政府2011年对社会公布的市直单位非行政许 可审批项目的目录中，属于内部审批项目仅为19项， 另外还有359项各种类型的行政行为。我们对这些项 目进行了逐一分析后，发现当前非行政许可审批存在 两大乱象。 （一）许多行政许可事项混迹非行政许可审批 至少有100项明显属于行政许可的项目被错误地 划入到非行