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多元复合型县域城镇化战略研究收稿日期： 收稿日期：2012-02-10 作者简介：冯 奎（1970-），男，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副研究员。 冯 奎 （国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心，北京 100045） 摘要：多元复合型的县域城镇化要求统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，培育与发展一批中小城市和重点镇，推动农民工市民化转型、县域产业转型、城镇空间转型等各项任务的实现，一定程度上化解“大城市病”和“半城镇化”难题。这是未来我国县域城镇化的可行方向。 关键词：多元复合；县域城镇化；转型 中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2012）05-00 上世纪90年代以来，我国城镇化的主要路径是农民工进入大中城市——提高城镇化率，这种路径存在许多问题，难以长远为继。“十二五”期间以及未来很长一段时间，我国城镇化仍处于快速发展阶段，有必要深入研究县域城镇化加快发展的背景与趋势，结合农民工流动的特点，统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，在县域范围内培育与发展一批中小城市，在实现县域城镇化的过程中推动农民工市民化转型、产业转型、县域城镇空间转型。 一、我国县域城镇化的现状与基本特征 县域城镇化是我国城镇化的重要组成部分。从改革开放到2009年，全国新增上万个小城镇。2009年，我国有县城1 617个，县城常住人口1.23亿，暂住人口1 120万；建制镇数量达19 322个，镇区人口1.1亿。县域城镇人口约占全国城镇总人口的42.4%，县域城镇吸收农民工约占全国农民工总数的47.1%。 与其他国家相比，我国在发展县域城镇化方面走出了一条具有鲜明特色的道路。首先，农村剩余劳动力的转移构成县域城镇化的主要推动力量，这与有些国家主要依靠境外移民与自然增长完全不同。其次，农村工业化、乡镇企业奠定了县域城镇化的产业基础。再次，国家的城镇化发展方针、市镇设置制度等深刻地影响了县域城镇化的速度、质量与空间布局。 二、县域城镇化发展的背景与面临的问题 （一）主要背景 1.城市群成为我国城镇发展的主体形态。“十一五”规划提出发展城市群，中共十七大报告明确提出要形成辐射作用大的城市群，2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出要形成以城市群为主体形态的城镇化格局。城镇化格局和形态的变化，将对我国县域城镇化过程中的人口集聚、产业发展和空间布局带来重要影响。 2.大城市的人口增长快于中小城市。20世纪末以来，大城市（包括特大城市）的人口增长快于中小城市。如，2005～2010年，北京市城市人口增加了600多万，上海市城市人口增加了530多万，天津市城市人口增加近300万。大城市人口增长过快，也带来了不同程度的“大城市病”。而小城市总人口在过去十年间却下降了约5 000万。大中小城市在吸纳人口方面的差距有持续扩大的趋势。 3.“半城镇化”现象比较普遍。随着城市特别是大中城市的生活成本日益提高，城镇化“门槛”越来越高。2005年，全国1%人口抽样调查数据显示，全国1.3亿农民工中有8 000多万人已在城镇居住半年以上，只有10%的农民工具有转化为市民的基本经济能力。这些农民工并未获得市民身份，使得我国的城镇化呈现出“半城镇化”的状况。如果考虑“半城镇化”因素并按照户籍人口计算，我国的城镇化率不到40%。[1] 4.农民工流动呈现新格局。新生代农民工成为农民工的主力军，约占农民工总数的60%，他们的留城意愿明显比父辈强。但大城市生活成本的高昂也使更多的农民工希望返回家乡的县城或小城镇居住、就业。2009年与2006年相比，农民工在直辖市的分布数量下降了3%，在地级市下降了6.5%，而在建制镇上升了40%。[2] 5.城乡经济社会发展差距加大。近年来，虽然农村劳动力在城乡间的流动大大推进了城镇化进程，但农村人口的平均资源占有状况并没有得到根本改观，城镇公共服务的范围和对象也没有实质性的延伸和扩大，城乡收入差距还在扩大。与2001年相比，2009年城乡居民收入差距由2.9:1扩大到3.33:1。同时，大规模的农民工异地流动，使大量农村留守老人和留守儿童无人照顾，2009年农村留守儿童约为5 800万，预计“十二五”期间还会增长。[3] （二）存在的突出问题 1.农民变镇民（市民）的制度性、非制度性障碍依然较多。特别是城市群地区的外来农民工数量庞大，而这些地方的县城、小城镇的承载能力有限，社会管理跟不上，产生了新的社会问题。 2.空间定位与城镇建设不匹配。城市群地区的县城、小城镇缺乏与城市群内部大中城市及其他城镇的功能组合，在城镇体系中的定位不准确；非城市群地区的县域城镇往往是以点状发展为主，面临城镇布局分散、产业与人口集聚能力差等困境。两类地区县城、